时间:2021-01-28 作者:邓力平 厦门国家会计学院、厦门大学经济学院 王智烜 厦门国家会计学院
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摘要:
习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调,编制和实施国民经济和社会发展五年规划,是我们党治国理政的重要方式。要开门问策、集思广益,把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来,齐心协力把“十四五”规划编制好。“十四五”时期(2021—2025年)是衔接“两个一百年”奋斗目标、开启我国全面建设社会主义现代化国家的重要时期,是我国经济社会发展的重要历史性窗口期。“十四五”规划是党的十九大后编制的第一个发展规划,是中国特色社会主义进入新时代后编制的第一个发展规划,编制好“十四五”规划尤为重要。特别是财政是国家治理的基础和重要支柱,科学编制财政“十四五”规划,对于推动开创经济社会发展新局面意义重大、影响深远。本刊特别邀请财政经济领域知名专家学者撰稿,展望“十四五”时期财政经济发展,并提出建立完善现代财政制度和财税改革发展方向等相关政策建议。
党的十八大后,中国特色社会主义财政发展进入了新时代,中国特色现代财政制度加快建立和完善。站在两个百年交汇点的今天,回顾我国财政在“十三五”时期的发...
习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调,编制和实施国民经济和社会发展五年规划,是我们党治国理政的重要方式。要开门问策、集思广益,把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来,齐心协力把“十四五”规划编制好。“十四五”时期(2021—2025年)是衔接“两个一百年”奋斗目标、开启我国全面建设社会主义现代化国家的重要时期,是我国经济社会发展的重要历史性窗口期。“十四五”规划是党的十九大后编制的第一个发展规划,是中国特色社会主义进入新时代后编制的第一个发展规划,编制好“十四五”规划尤为重要。特别是财政是国家治理的基础和重要支柱,科学编制财政“十四五”规划,对于推动开创经济社会发展新局面意义重大、影响深远。本刊特别邀请财政经济领域知名专家学者撰稿,展望“十四五”时期财政经济发展,并提出建立完善现代财政制度和财税改革发展方向等相关政策建议。
党的十八大后,中国特色社会主义财政发展进入了新时代,中国特色现代财政制度加快建立和完善。站在两个百年交汇点的今天,回顾我国财政在“十三五”时期的发展,可以清晰地看到,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国财政工作深入开展,现代财政制度不断完善,财政理论体系更加成型。近五年实践经验进一步证明,中国特色社会主义财政发展道路深得人民群众认可,愈发经受历史检验。笔者始终在中国特色社会主义方向下研究财政,始终在对财政新问题的研究中坚定对中国特色社会主义财政的自信。我国很快就要进入“十四五”时期,财政理论工作者要考虑的问题是,共和国财政一路走来的本质特征和优势所在应如何在新时代中得到新体现、在“十四五”中取得新进展。笔者的回答就是两句话:坚持人民财政理念,完善现代财政制度。
坚持和践行“党管财政”引领下的“人民财政”理念
共和国财政一路波澜壮阔,我们始终清醒地认识到,我国是人民共和国,必须始终坚持共和国的人民特征。从财政角度出发,从古至今任何国家财政都有共性,但我国财政是共性与个性的结合,我国财政的本质特征和优势所在就是人民财政。新中国成立之初,老一辈财政理论工作者就认真研究我国财政本质,提出了人民财政是社会主义公有制财政的观点。“取之于民、用之于民”的社会主义财政理念逐渐被各方认同并深入人心。共和国财政一路走来,可以看到,从“人民当家作主”“为人民服务”一直发展到今天的“以人民为中心”,财政人民性的理念始终坚持,人民财政的基本定位始终明确,因此未来围绕人民性开展财政工作的方向也应始终遵循。未来财政发展一定会遇到很多新问题,但透过现象看本质,不论是“十四五”规划还是更远地展望,人民财政始终是我国财政的本质特征。
做好“十四五”时期财政工作最重要的一点是坚持“党管财政”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,首先必须坚持“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。新时代坚持“党领导一切”才能真正坚持我国社会主义制度的前进方向,而“党领导一切”就决定了“党管经济”,进而决定了党对经济中重要方面的财政工作的领导,也就是“党管财政”。之所以坚持“党管财政”和“人民财政”的高度统一,是因为中国共产党除了人民利益之外没有自己的特殊利益。更准确地说,“党管财政”是人民财政的灵魂,是新时代中国特色社会主义财政最本质的特征。
坚持党领导下的人民财政就要清晰地领悟在财政工作中党必须“管”什么、主要“管”什么,只有这样才能做好“党对财政工作的全面领导”。新时代我国财政实践表明,党要管财政发展方向,要管财政改革路径,要管财政政策运用,要管财政在特定阶段的提领作用。结合人民财政理念来看,党提出的建立现代财政制度的目标是为了将“人民为中心”的发展理念结合到财政实际中,是为了更好地“为人民服务”。这些年减税降费等政策目标,是在保证国家必要收入的条件下,尽量减轻税费负担对市场经济主体的扭曲作用,是将财政人民性与市场经济下的财政公共性相联系,达到让最广大人民群众受益的“为民轻税”目标。在疫情突发的情况下,党中央把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,出台财税政策坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战,彰显了党领导人民财政之“集中力量办大事”的制度优势。而在统筹推进疫情防控和经济社会发展的新阶段中,党中央坚持“人民中心,人民至上”,利用财税政策保障基本民生并积极有序推进复工复产,带领全国人民确保如期打赢脱贫攻坚战,奋力夺取全面建成小康社会伟大胜利。可以认为,财政运用实现形式各有不同,但坚持党领导下的人民财政的方向始终不变。
在即将进入“十四五”时期的时点上,我们应当深入学习贯彻党的十九届四中全会精神,在新历程中坚持和完善“党管财政”引领下的人民财政理念。党的十九届四中全会高度概括中国特色社会主义制度和国家治理体系,这对包括财政工作在内的各项工作都具有重要指导意义。中国特色社会主义制度和国家治理体系就是未来研究我国财政改革发展的基本框架,我们应当尽快将中国特色社会主义财政发展中已有经验与做法在此框架中完善成型,更好地体现中国特色社会主义财政的优越性。具体来看,党的十九届四中全会提出了“十三个坚持和完善”,这是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的行动指南,也是“十四五”时期财政发展的基本遵循。在“十三个坚持和完善”中,首要的两个要求分别是“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”和“坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”。第一个要求对应财政领域就是“党管财政”,而第二个要求则对应“人民财政”。我们一方面应当按照要求的具体内容分别做好“党管财政”和“人民财政”工作,另一方面应充分认识到两者的一致性,认识“党管财政”“人民财政”和国家财政的内在联系。简言之,在“十四五”时期坚持“党管财政”引领下的人民财政理念,就是坚持党对财政工作的全面领导,就是在财政工作中贯彻党的十九届四中全会提出的“十三个坚持和完善”,就是倡导这一理念在我国财政理论体系构建中应该发挥的统领作用。
完善和发展中国特色社会主义的现代财政制度
在明确一以贯之的人民财政理念前提下,“十四五”规划中财政工作的重点内容应聚焦继续完善和发展现代财政制度。财政从本质来讲都是国家的财政,始终具有鲜明的国家性,从“国家本质论”来看我国财政就是党领导下的人民财政。同时笔者从来坚持两点论,即既要坚持国家性,也要考虑财政在特定阶段与时俱进体现的特征。党的十八届三中全会提出了“建立现代财政制度”的总目标,为新时代财政改革指明了方向。新时代财政的任务就是呼应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,并在这一进程中发挥更大作用,即在经济发展中发挥应有职能的同时,要在更广阔的国家治理领域发挥重要作用。基于此,可以认为新时代财政“国家本质论”就是在坚持人民财政理念下,研究和推进财政“国家治理说”的进一步发展,将财政和国家治理密切相连是“国家本质论”的最新发展。
沿着财政“国家治理说”的要求展开,就是新时代财政在国家治理中必须起到基础和重要支柱两大作用。这两大作用相辅相成,既有共性也有个性。所谓共性就是两大作用都说明财政要在国家治理中必须发挥不可替代的重要作用。而个性则是“基础”聚焦于“存量”的概念,财政本身就是国家治理的重要地基,是国家治理的起点和构成;而“重要支柱”则是“增量”,是国家治理的重要承重墙或受力柱,既要为国家治理的其他内容提供支撑,还要与其他国家治理能力形成合力共同形成完备的国家治理体系。有了现代财政的存量和增量,共和国大厦才能根基稳固。党的十九大在“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”中明确提出“加快建立现代财政制度”,“加快”二字体现了财政在新时代国家治理体系中的迫切性,财政“国家治理说”必须随之有进一步的发展,回应时代要求。党的十九届四中全会的要求则更进一步,在“十三个坚持和完善”中将财政改革内容分别放在“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”和“坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展”中加以论述。财政改革的内容没有集中出现,而是根据治理内容进行阐述,再次体现新时代财政工作已经不再局限于经济范畴,而是大步跨入国家治理领域。
具体到“十四五”时期的财政改革内容,现代财政制度建设要始终锚定预算制度、中央和地方财政关系以及税收制度三项重点任务。党的十八届三中全会就围绕现代财政制度提出了上述三项内容,党的十九大进一步强调三项改革的重要性,党的十九届四中全会再一次将三项内容列为国家治理的重要任务。从顺序来看,党的十八届三中全会按照预算制度、税收制度以及中央和地方财政关系展开,党的十九大则调整为中央和地方财政关系、预算制度和税收制度,党的十九届四中全会按照国家治理要求强调了预算制度、中央和地方财政关系以及税收制度的重要作用。其中,预算制度改革要求从党的十八届三中全会的“实施全面规范、公开透明的预算制度”,到党的十九大的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,再到党的十九届四中全会提出的“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”要求。“标准科学”是下阶段预算制度改革的首要内容,从“全面规范、公开透明”到“规范透明”是对预算制度深入认识做出的调整,“约束有力”是预算法成为“监督法”与“管理法”统一体后的内在要求。中央和地方财政关系从党的十八届三中全会的“建立事权和支出责任相适应的制度”,到党的十九大“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,再到党的十九届四中全会“优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”,当前中央和地方财政关系逐渐成型,未来要在“优化”上下功夫,使得事权和财权更加合理,以“稳定”为目标,更好地“两条腿走路”,促进中央和地方共同形成“维护权威、做大蛋糕、促进发展、公平分配、有效配置”的完备格局,以形成多赢局面为目标。税收制度从党的十八届三中全会的“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重”,到党的十九大的“深化税收制度改革,健全地方税体系”,再到党的十九届四中全会的“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制,强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重”。下一阶段税收制度的重点方向是在分配领域为完善社会主义基本经济制度做贡献,通过税收的调节和再分配职能服务社会主义所有制形式所对应的分配格局。
总之,“十四五”时期财政发展应遵循人民财政理念,以建立中国特色社会主义现代财政制度为目标,以财政胜任国家治理之基础和重要支柱为要求,在预算制度、中央和地方财政关系以及税收制度三个方向上继续重点发力,完善和发展中国特色社会主义财政体系,为坚持和推进中国特色社会主义制度下的国家治理现代化贡献应有力量。沿着这一路径,我国财政就将更好履行“配置、分配、稳定”的财政基本职能,就会继续探索“生财、聚财、用财”的财政实现方法,就能稳步实现“稳固、平衡、强大”的财政奋斗目标。
“十四五”时期做好财政工作应把握的四个方面
党的十八大以来,我国财政在坚持和践行人民财政理念下持续开展和完善,解决了许多新形势下的新问题,同时也展现了新时代财政工作的新特点。随着“十四五”时期财政工作的即将再次启航,笔者在坚持“党管财政”“人民财政”理念的前提下,认为当前应关注四个方面的内容:
其一,在财政法治建设中要更加关注财政“一体两翼”的新形式。回顾“十三五”时期的财政发展,“以人民为中心”的发展思想在中国特色财政法治建设中得到强化体现,其中以人大对预算的审查监督和对国有资产监督之“一体两翼”新形式最具代表性。近年来,中共中央印发的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》和中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等一系列财政监督文件,在预算法这一财政根本大法的法治框架中,不断创新中国特色社会主义财政监督形式。在新时代“一体两翼”监督形式中,“一体”是指人民代表大会制度,其作为我国的根本政治制度代表人民行使权力,其中当然包含对财政等重要经济工作的监督权力。而“两翼”中的“一翼”代表的是新时代人大制度对“人民财政”的“人民监督”,其中以人大对财政预算的审查监督最为明显,通俗地说就是人民的钱要由人民代表审查和监督。另“一翼”则是新时代人大制度对“人民资产”的“人民监督”,就是党中央赋予人大监督国有资产管理的法定任务和政治责任,通俗地说就是人民资产要接受人民代表的监督。老一辈财政理论工作者曾提出过“一体两翼”,其中“一体”是社会主义国家,“两翼”分别是“国家财政”和“国家资产”。而新时代的“一体两翼”则强调了人民代表大会这一根本政治制度,强调了党赋予人民监督新的重要职能,体现的是新时代“以人民为中心”的发展思想。从内容来看,财政预算和国有资产“两翼”共同构成了广义的财政范畴,而在这一范畴内人民监督将会在“十四五”时期的财政发展中起到更为重要的作用。
其二,在财政运行中要坚持和用好“收支联动、重点拓展”这一中国特色财政观念。预算法开篇明义就申明是“为了规范政府收支行为”,点明了我们国家财政一收一支的关系,不讲收支关系就很难理解我国财政的特征。西方国家财政支出是“有钱花钱,没钱关门”,财政收入是“有钱收钱,没钱拉倒”。但我国人民财政的本质决定了我国不能出现西方式的“只管支出”“关门财政”的现象,因此必须坚持中国特色的收支联动理念。近期,党中央、国务院多次提到财政工作要坚持“以收定支”,这既是特定年份对财政运行的要求,也是必须长期坚持的中国特色理念。“以收定支”重点在“收”,笔者认为重点在三个方面:一是要坚持“有多少钱办多少事”,这是财政工作长期坚持的“量入为出”准则,是“以收定支”应有之义。二是要明确“有足够的钱办必要的事”,既然我们的人民政府要保证社会长治久安不能关门,那么就必须提供必要的财力去支撑国家部门的正常运转,因此第二层意思讲的是我国财政的底线。三是要避免“找过多的钱办过多的事”,根据预算法的规定,财政收入既要应收尽收,也要避免出现“过头税”等财政超收的现象。在此基础上,第三层还有厘清市场与政府边界的含义,财政要适应当地经济社会发展,政府要有“功成不必在我”的干事初心,避免政府出现“越界”和“寅吃卯粮”的现象。必须指出,这里强调的“以收定支”是在“收支联动、重点拓展”框架内表述的,是在深刻认识多年来我们对“以支定收”注重不够背景下阐述的。2018年中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》标志着“以支定收”的工作正在加强。“以支定收”重点在“支”,在我国的制度安排和体制要求下,一方面意味着“该办什么事去找什么钱”,基于我国社会主义市场经济定位,遵循大多数市场经济体对财政支出的审查监督,人大将审查监督重点向支出预算和政策拓展是发展的必然要求;而另一方面,更为重要的是,人大将审查监督重点转向“支出”,体现的是对“党管财政”“党管支出”原则的坚持,体现的是保证党中央政策的落实,保证人民政府对人民的该办之事能办到实处,这些都是人民财政理念的体现。简言之,我们要深刻理解“收支联动、重点拓展”这一中国特色的财政运行特征与相应的监督安排,既要认识“以收定支”与“以支定收”的内在统一,又要把握特定时期主要矛盾所在和矛盾主要方面之要求,按照党的要求做好财政运行工作,丰富对应财政理论。在“十四五”时期可以预见我们所对应的国内外形势将更加复杂,对应的财政收支矛盾也将更加突出,我们因此必须持续探寻“收支联动、重点拓展”的新表现形式,对其研究也应更加深入。
其三,要更加关注我国财政的可持续性,更好发挥财政服务经济高质量发展的作用。笔者多年坚持“发展财政”理念,这意味着我国财政活动与安排既必须受“国情制约”,与社会主义初级阶段相符合,又要“发挥作用”,要在经济社会发展中起到应有作用。面对当前错综复杂的国内外形势,当前国家正在重点支持“两新一重”建设,这将有效缓解疫情等带来的冲击,促进经济结构调整,实现高质量发展。这些项目需要大量社会先行资本的投入才能进入良性增长路径,因此各级财政需要投入相当财力来保证项目落实。在这一过程中,应当切实强调财政可持续发展的重要性。我们要关注财政对先行社会资本的可持续投入,既要注重对社会先行资本的有效提供,也要侧重向社会先行资本的重点方向倾斜。可持续财政的另一面还应包括把握阶段性政策措施的“边界”和“度”,做到“牵头而不恋位、先行而不独行”,在内化经济转型升级的先行成本时,尽量避免对社会其他微观主体投资行为的扭曲作用,既要引导私人投资的方向,也要避免“挤出效应”的产生,最终使可持续财政引致可持续经济,实现经济高质量发展。必须把握的是,近年来在发展财政践行过程中,国家财政赤字始终在较高位运行,可持续财政在更高层面意味着平衡财政理念在新条件下的实现。平衡财政是发展财政运用的重要条件,国家财政本身就要注意平衡问题,不讲平衡就不是财政,这就意味着要对财政潜在风险有所防范,要发挥政府力所能及的财政职能。应当说,平衡财政在“十三五”得到了很好发展,我们开前门、堵后门,化解了大量地方的隐性债务,维护了经济的平稳运行乃至社会的长治久安。同时,我们还对原有平衡财政内涵进行了拓展,将年度财政预算的重点向支出预算和政策拓展,建立了跨年度预算平衡机制,中期财政规划管理也逐步成型。当前财政赤字措施运用已经较为常态,我们也探寻了一套对应的财政平衡方法,这些都值得肯定。展望“十四五”时期,我们应当继续把握好“特定时期赤字政策有效运用”与“坚持财政长期可持续发展”的关系。要注意财政政策的“路径依赖性”,及时根据形势变化加大或放缓财政力度,保持战略定力。要特别注重财政风险的防范。这里一是指财政风险要可控,坚决防范债务等风险的发生;二是财政要成为经济社会稳定的基石,稳是大局,要将防范财政风险放在防范社会经济风险的框架中来审视。在当前和未来一段时间内,财政要为扎实做好“六稳”工作,落实“六保”任务贡献力量和奠定基础。
其四,要在统筹财政中更加关注财政服务大局的能力。在“十三五”时期,中国特色的“大国财政”理念被积极践行,在中国日益走进世界舞台中央的过程中,财政为扩大中国国际影响力做出了许多贡献。当前世界大变局加速演变的特征更趋明显,全球动荡源和风险点显著增多。在这一环境中,中国要成为世界稳定之锚,离不开发挥中国特色社会主义财政统筹性的积极作用。理论上说,中国特色人民财政的终极目标应当是服务“为人民谋幸福、为民族谋复兴、为世界谋大同”的伟大目标。在世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化的今天,单边主义、孤立主义和民粹主义是没有前景的,任何一个国家都不能独善其身。全球疫情大流行让大多数国家认识到人类命运共同体是解决全球问题的正确出路。因此,“十四五”时期的财政工作要进一步统筹国际国内两个大局,以“达则兼济天下”的文化底蕴,以“为世界谋大同”的视野放眼国际发展。沿着这一路径,统筹财政就能够为推动构建人类命运共同体行稳致远贡献力量,中国特色人民财政的理念就能为大多数国家所认可。从具体实施来看,统筹财政服务大局应继续锚定高质量共建“一带一路”这一重要抓手。在国家层面,统筹财政应服务国家对外战略大局,使“大国财政”与大国外交相得益彰。要特别注意发展中国家的现实约束,主动作为,降低“一带一路”沿线国家的主权债务风险,以国际广泛支持回应西方“债务陷阱”的质疑。在企业层面,统筹财政要服务国家“走出去”战略,有效降低在“一带一路”沿线各国投资的中资企业跨国风险与成本,并能够利用有效财政工具使得中国对外资本布局符合国家战略要求。在个人层面,统筹财政应与相关部门形成合力继续加强对“一带一路”沿线中国公民的关心关爱,维护中国公民的合法权益,保证“以人民为中心”的发展思想能够延伸到“一带一路”沿线中国公民的身上。
总之,从“十三五”时期到“十四五”时期,我国财政在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,已经并将继续为我国经济社会发展发挥积极作用,且都在事实上坚持和践行了人民财政理念,现代财政制度也在逐步建立和不断完善。站在两个百年的交汇点,中国特色社会主义将继续阔步向前,中国特色社会主义财政也将继续向前。对于我国财政之未来,笔者还是坚持这样的观点,现代财政制度一定是中国特色社会主义制度下的现代财政制度,中国的财政治理一定是中国特色国家治理体系和治理能力现代化下的财政治理。我们走在新时代,传承着始终坚持的人民财政理念,也将坚定推动这一理念的持续践行与不断发展。
责任编辑 张小莉
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