时间:2021-02-02 作者:孙春雷|孟则 (作者单位:中国财政科学研究院中国人民大学)
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摘要:
2020年1月,银保监会正式发文允许资产管理公司参与地方政府融资平台风险化解,允许资产管理公司收购地方政府融资平台到期债务,这是资产管理公司正式参与地方政府融资平台风险化解的标志。本文通过对地方政府融资平台债务情况、债务风险形成机理进行梳理,从资产管理公司角度提出化解地方政府债务风险的对策,守住不发生重大财政金融风险的底线。
地方政府融资平台的债务情况
第一,近几年,地方政府融资平台数量有所降低。根据银监会政策要求,地方政府融资平台分为监管类和退出类。金融机构不得向名单以外的平台公司贷款,而且对名单内的监管类平台发放贷款还需要满足资产负债要求且融资规模受到控制。截至2018年底,地方政府融资平台监管类占比76.91%。
第二,截至2018年,地方政府融资平台带息负债超过30万亿元,占GDP的34%,且债务/GDP比率增长迅速。2014年以来,地方政府融资平台负债累计增长13.9倍,远高于其他非金融发债企业的8.6倍;而且非金融部门债务占GDP的比率从243%上升至279%,上升幅度36%,其中地方政府融资平台债务比率上升5%,考虑到16万亿元的地方债务置换已经基本完成,但是地方政府融资平台的债务比率不降反升,其实际的债务比率...
2020年1月,银保监会正式发文允许资产管理公司参与地方政府融资平台风险化解,允许资产管理公司收购地方政府融资平台到期债务,这是资产管理公司正式参与地方政府融资平台风险化解的标志。本文通过对地方政府融资平台债务情况、债务风险形成机理进行梳理,从资产管理公司角度提出化解地方政府债务风险的对策,守住不发生重大财政金融风险的底线。
地方政府融资平台的债务情况
第一,近几年,地方政府融资平台数量有所降低。根据银监会政策要求,地方政府融资平台分为监管类和退出类。金融机构不得向名单以外的平台公司贷款,而且对名单内的监管类平台发放贷款还需要满足资产负债要求且融资规模受到控制。截至2018年底,地方政府融资平台监管类占比76.91%。
第二,截至2018年,地方政府融资平台带息负债超过30万亿元,占GDP的34%,且债务/GDP比率增长迅速。2014年以来,地方政府融资平台负债累计增长13.9倍,远高于其他非金融发债企业的8.6倍;而且非金融部门债务占GDP的比率从243%上升至279%,上升幅度36%,其中地方政府融资平台债务比率上升5%,考虑到16万亿元的地方债务置换已经基本完成,但是地方政府融资平台的债务比率不降反升,其实际的债务比率上升幅度可能远高于18%,远高于其他非金融部门。
第三,地方政府融资平台存在偿付风险的平台占比近3成,平均偿债比率只有0.4倍,平台公司的偿债能力差。银监会以考察平台自身现金流能否覆盖全部债务本息将平台划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖四个等级,即对平台进行风险定性。2018年,存在偿付风险的平台占比26%。地方政府融资平台成立的行政级别中,县级占比最高,超过60%,其信用评级主要受当地的经济发展状况影响。而且,地方政府融资平台公司的偿债保障比率只有0.4倍,明显低于其他非金融企业的偿债保障比率1.1倍,偿债保障比率低于1倍意味着融资平台企业的经营性现金流无法支付当年到期的债务加利息,如果不能借新还旧,将面临流动性风险。另外,2017年地方政府融资平台公司的利息覆盖率约为2.9倍,显著低于其他非金融企业的4.8倍。
第四,地方政府融资平台公司主要承担的是当地地方政府的基础设施建设,资金回收的期限较长,但其融资工具的久期平均为2.9年,小于3年,久期的错配严重。而且平均项目资金成本较高,为5.5%。另一方面,2017年,地方政府融资平台的税后净资产收益率为2.4%,远低于非金融企业的6.4%。因此,投资回报差、久期错配严重将会影响地方政府融资平台的流动性。
第五,土地财政的系统性风险加剧。2017年,地方政府融资平台的存货总资产占比27%,远高于其他非金融企业的15%。融资平台存货资产中大多为土地储备(地方政府用土地给融资平台注资以获得抵押贷款)。房地产价格和地方债务之间的正反馈机制会加大土地财政的系统性风险。
化解地方政府融资平台债务风险的现有模式
(一)债务展期与重组。在不增加地方政府债务规模的前提下,地方政府融资平台可以在与资产管理公司协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转,鼓励市场化方式缓释短期债务压力,实现“时间换空间”的目的。
目前,各地已对政府债务化解进行了一些探索和尝试。2018年11月镇江市主动提出了隐性债务化解方案,该方案由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款,即从2019年起对镇江做10年期(每年200亿,成本在2%左右)的长期贷款用于债务化解。采取“借款置换非标债务”的模式,利率在基准左右,由镇江市财政局下属的资产管理公司金信资产作为承接主体,再以普通借款方式投放到辖区各平台,主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标,以降低成本。
同样,资产管理公司可申请专项贷款(利率优惠),充分运用资金足、期限长的特点,对地方政府融资平台逾期或即将逾期的债务进行债务重组,将存量高成本债务置换为低成本债务,减轻地方政府的债务压力,达到缓解地方政府债务流动性紧张的目的。
(二)市场化债转股。按照市场化、法治化原则,资产管理公司对符合条件的地方政府融资平台通过收债转股、以股抵债、发股还债、股债结合等方式实现将银行等金融机构债权人与政府融资平台之间的债权关系转变为资产管理公司与政府融资平台之间的股权关系。符合条件的地方政府融资平台可向资产管理公司发行普通股、优先股或可转换债券等方式募集资金偿还债务。资产管理公司和地方政府融资平台自主协商确定转股条件等相关规定。
优先股。目前,地方政府融资平台股权融资的主要渠道只有发起人(地方政府)注资和通过股票上市吸收社会资本,但普通融资平台很难获得IPO的机会。对于财务风险突显的地方政府融资平台,可考虑以优先股的形式拓宽资产管理公司作为股东进入融资平台的渠道。
市场化债转股。随着地方政府隐形债务的高速膨胀,中央对地方债务从严管控,地方政府融资平台的政府融资职能逐步被剥离,其传统运作模式受到制约,未来地方政府融资平台公司可能会引进战略投资者,进行混合所有制改革,转型为独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险的国有企业或者国有控股企业。对于具有一定资产规模、信用等级较高和综合实力较强的融资平台,资产管理公司可探索参与转型后的政府融资平台市场化债转股项目,既可降低地方政府融资平台的资产负债率,也可分享地方政府融资平台多年来主导地方城建投融资所积累的资源红利。
但考虑到大部分地方融资平台的潜在不确定性,该模式需要慎重使用。此外,可考虑结合优先股对债转优先股进行尝试。国内首例债转优先股由工银投资实施,涉及越秀集团。据悉,工银投资是以自营资金或通过发起设立越秀集团债转股SPV募集社会合格机构投资者资金等方式,认购越秀集团非公开发行的优先股,资金用于偿还越秀集团范围内有息债务,从而有效降低企业的资产负债率,优先股股息率据悉为6%。该方式在一定程度上缓解了投资机构的成本考核压力,同时也不至于对融资平台或相关公司造成过重的利息负担,对资产管理公司化解地方政府债务风险、降低地方政府融资平台负债率有一定借鉴意义。
(三)实质重组。为盘活存量、化解风险,资产管理公司可对地方政府融资平台进行实质性重组,资产管理公司可单独或联合其他机构运用多种方式对地方政府融资平台资金、资产、人才、技术、管理等要素进行重新配置,构建新的生产管理模式,帮助平台摆脱经营与财务困境,恢复偿债能力,实现价值再造和提升。
山西交控于2018年顺利化解高速公路债务风险,是成功处置政府债务的典型案例。山西省政府根据《山西省2018年全省交通运输工作报告》的改革路径,由省交通运输厅出面,整合多条高速公路、多家交通企业,组建了集投资融资、勘察设计、工程建设、高速公路运营等业务为一体的山西交通控股集团有限公司,于2017年底挂牌运营。山西省将高速公路债务主体变更为山西交控集团,推动政府性债务向企业债务的转移,由山西交控进行债务化解。山西交控于2018年12月与国开行牵头,工行、农行、中行、建行、交行、邮储等参加的银团正式签订了《银团贷款协议》,规模最终达到2600亿元。山西交控每年将可减少利息支出30亿元。
借鉴此方案,资产管理公司可充分发挥多年来所积累的实质性重组项目经验,剥离隐性不良资产,整体化解风险,消除发生系统性财政金融风险的可能性。
(四)资产证券化、偿债基金以及其他创新模式。符合条件的地方政府融资平台可将具有稳定收益的公用事业项目进行证券化(如将政府的保障房和基础设施作为底层资产做REITs),盘活地方政府存量资产,并产生较好的现金流,减轻政府的债务偿还压力。资产管理公司可参与投资证券化产品的不同级别份额。
资产管理公司可以单独或联合其他机构成立专门的地方政府融资平台偿债基金,用于帮助地方政府融资平台化解存量债务。实践中还有许多创新模式,例如:固废行业回报较好,部分上市公司联合地方政府融资平台参与了许多此类项目。由于政府融资平台近两年融资渠道收紧,许多项目半途搁置,地方政府融资平台无法及时归还资金,导致上市公司受到冲击,甚至连累许多正常类的项目建设。如果资产管理公司及时介入,一方面化解地方政府融资平台的还款压力(展期或重组),另一方面纾困上市公司,可谓一举两得。此外,固废项目如期投产后,还款现金流也得以解决,经济层面也拥有保证。
资产管理公司参与地方政府融资平台债务风险化解的建议
(一)参与的基本原则。资产管理公司参与地方政府融资平台债务风险化解,首先应遵循银保监会监管要求;其次应决策要自主,不受相关方影响;再者应盈亏要自负,风险要自担,但须做好风险隔离,防止将地方政府融资平台债务风险转化为资产管理公司自身风险;最后,应根据实际情况,防止一刀切的业务模式,形成地方政府融资平台业务的成熟投资管理和退出机制。
(二)前期有条件进行探索模式,后期成熟后进行推广。资产管理公司积极参与地方政府融资平台债务风险化解,原则上应以区域选择为核心、以行政层级为关键、以实质负债水平为标尺,探索出成熟的化解模式再行推广,助力地方政府成功化解债务风险。从业务角度来看,前期救助对象可为长三角、粤港澳、长中游等都市圈尤其省级、省会级城市及下辖的区级融资平台,或者有良好产业基础、人口净流入、经济发达的地市级融资平台,或者可以公开市场发债或与上市公司有优质底层资产的融资平台。通过前期对化解风险的探索,总结出成熟的模式方法,后期进行复制推广。
(三)准入问题。融资平台需要化解的债务除应当属于财政部地方隐形债务清单范围外,准入问题还可进一步细化:一是将除银行债权外的其他类型债权也纳入化解风险范围。以银行对地方政府融资平台发放贷款形成的债权为主,并适当考虑其他类型债权,包括不限于财务公司贷款债权、委托贷款债权、融资租赁债权、经营性债权等。此外,达到一定标准的地方政府融资平台债券也可纳入。二是受让各种质量分级类型债权,包括正常类、关注类、不良类贷款。如受让的是债券,则正常债券、违约债券都可以受让。三是为盘活存量,化解风险,可实行存量债务化解,严禁通过增量债务化解,严禁通过收购到期债务变相提供融资。
(四)定价机制。建议建立债权的市场化定价机制,允许平价收购和打折收购。
(五)配套资金。建议为资产管理公司提供长期低成本的配套资金,如中央、地方政府的专项债,银行专项低息贷款资金以及央行对资产管理公司的再贷款。
(六)考核政策。资产管理公司参与地方政府融资平台风险化解的政策性显著,应当完善相关考核政策,实行专项分类,不再进行资本考核。
(七)尽职免责。针对交易中的资产管理公司、政府融资平台和债权人金融机构等相关方,可建立完善尽职免责办法,实现对各方行之有效的正向激励机制。
责任编辑 廖朝明
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