时间:2021-02-02 作者:温来成 肖林炎 中央财经大学中财——中证鹏元地方政府投融资研究所
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摘要:
新冠肺炎疫情蔓延,已对我国经济运行产生影响。从目前形势看,尽管国内疫情已得到了有效的控制,但是欧美国家的疫情仍然有扩大的趋势,全球经济的不确定性进一步上升。为了确保2020年我国经济社会发展战略目标的顺利实现,需要高度关注国内外疫情发展动态,适时调控政府公债政策力度、方向,实现预期政策目标。
我国政府债务状况与债务政策工具空间分析
从我国目前政府债务的现状看,尽管最近几年政府债务规模增加较快,风险增加,但对于新冠肺炎疫情所需的政策工具而言,还有一定的政策空间。
(一)国债空间
国债余额情况。根据财政部预算司发布的数据,2015—2018年,国债余额分别为10.66万亿元、12.61万亿元、13.48万亿元、14.96万亿元,增长率分别为18.29%、6.90%、10.98%,说明国债规模仍然在持续扩大。从国债余额占GDP的比重来看,我国国债余额占GDP的比重没有太大变化,基本上保持在15%—16%。
国债的发债空间测算。2019年安排全国财政赤字27600亿元,比2018年增加3800亿元,赤字率由2.6%提高到2.8%,其中,中央财政赤字18300亿元,比2018年增加2800亿元。据国家统计局统计,2019年我国GDP为990865亿元,假设2020年GDP增长3%,则20...
新冠肺炎疫情蔓延,已对我国经济运行产生影响。从目前形势看,尽管国内疫情已得到了有效的控制,但是欧美国家的疫情仍然有扩大的趋势,全球经济的不确定性进一步上升。为了确保2020年我国经济社会发展战略目标的顺利实现,需要高度关注国内外疫情发展动态,适时调控政府公债政策力度、方向,实现预期政策目标。
我国政府债务状况与债务政策工具空间分析
从我国目前政府债务的现状看,尽管最近几年政府债务规模增加较快,风险增加,但对于新冠肺炎疫情所需的政策工具而言,还有一定的政策空间。
(一)国债空间
国债余额情况。根据财政部预算司发布的数据,2015—2018年,国债余额分别为10.66万亿元、12.61万亿元、13.48万亿元、14.96万亿元,增长率分别为18.29%、6.90%、10.98%,说明国债规模仍然在持续扩大。从国债余额占GDP的比重来看,我国国债余额占GDP的比重没有太大变化,基本上保持在15%—16%。
国债的发债空间测算。2019年安排全国财政赤字27600亿元,比2018年增加3800亿元,赤字率由2.6%提高到2.8%,其中,中央财政赤字18300亿元,比2018年增加2800亿元。据国家统计局统计,2019年我国GDP为990865亿元,假设2020年GDP增长3%,则2020年的GDP总量大致为1020591亿元。当赤字率为4%时,可安排赤字总额为40824亿元,比2019年增加13224亿元。基于2019年中央财政赤字占全国财政赤字的比重,中央财政可安排赤字27066亿元,比2019年增加8766亿元。2019年国债发行额为40091亿元,可以计算出2019年国债还本付息额大概为21791亿元。假设2020年国债还本付息额与2019年持平,预计2020年国债发行额可以达到48857亿元。今年政府工作报告将赤字率确定在3.6%以上。此外,为了缓解新冠肺炎疫情带来的财政收支压力,中央政治局会议提出发行特别国债。特别国债不计入赤字,中央政府可以加杠杆扩大政策操作空间。考虑到目前全球疫情仍在蔓延,国内经济特别是重点地区经济严重受损、产业链亟待修复,以及全国范围内医疗卫生事业需要发展,国务院确定发行1万亿元抗疫特别国债,发行的特别国债需要按照国债余额管理制度列入年末国债余额限额。
(二)地方政府债券发行空间
地方政府债券余额情况。自2015年对投融资平台债券进行甄别,并将地方政府发债纳入预算管理之后,我国地方政府债务余额规模仍然在继续增长。根据财政部预算司公布的数据,2015—2019年,我国纳入预算管理的地方政府债务余额分别为16.01万亿元、15.32万亿元、16.47万亿元、18.39万亿元和21.21万亿元,增长率分别为-0.04%、7.51%、11.66%、15.33%,说明地方政府债务在以加速的态势持续扩大。从债务余额规模占财政收入的比重来看,2015—2017年,地方政府债务规模占全国一般公共预算收入的比重保持在95%—96%左右,从2017年之后开始快速上升,2018年达到100.27%,到了2019年,该比重已经高达111.92%。
地方政府债券的发债空间测算。据财政部统计,2019年地方政府债务余额是213072亿元,经第十三届全国人民代表大会第二次会议审议批准,2019年全国地方政府债务限额为240774.3亿元。2019年地方政府债务率大致是82.6%。财政部划定的地方政府债务率的警戒线是100%。国际货币基金组织等国际组织推荐的警戒线是100%—150%。按财政部划定的警戒线,2020年还有17.4%左右的发债空间。2019年地方政府债券发行额为43624亿元,其中,发行一般债券17742亿元,发行专项债券25882亿元。如2020年地方政府债务率提高到95%,2020年地方政府公共预算与政府性基金预算收入增长与2019年持平,则2020年的地方政府债务余额可以达到257243亿元,比2019年增加44171亿元。今年政府工作报告确定发行3.75万亿元地方政府债券。
应对疫情发展的政府公债政策选择
(一)政策目标
面对新冠肺炎疫情,2020年的政府公债政策,与常规的周期性调节,或者以实现政府特定发展目标为目的的公债政策相比,具有显著的差异。即今年的政府公债政策是应急性政策,其政策目标也具有特殊性,主要包括:第一,降低疫情冲击风险,保持政府财政稳定运行。在税费等正常收入下降的情况下,运用债务资金支持政府投资项目,拉动投资和需求增长,保持政府财政的基本稳定运行。第二,扩大内需,稳定国内经济基本盘。在受疫情影响市场需求恢复缓慢的情况下,充分发挥政府公债调节功能,尽快投资建设一批经济社会发展亟需的建设项目,拉动社会需求的复苏,保持经济运行的正常秩序和较合理的增长速度。第三,稳就业,维护社会的基本稳定。利用债务资金推动以工代赈等项目建设,努力扩大就业,特别是吸纳因小微企业和外贸企业歇业而下岗的农民工,稳定民生,保持社会稳定。
(二)政策重点
一是适当提高赤字率。由于新冠肺炎疫情给经济带来了巨大冲击,在全球各国范围内都引发了经济停摆效应,因此,财政赤字必须有更大的突破。今年政府工作报告将赤字率确定为3.6%以上,以扩大国债和地方政府债务发行规模,筹集财政资金,扩大政府投资,刺激经济增长,应对新冠肺炎疫情危机。
二是适度扩大国债发行规模,同时,发行特别国债。可以考虑将2020年国债发行规模扩大到6万亿元左右,其中,包括1万亿元的长期国债(指10年期以上的国债)和1万亿元的特别国债。以扩大政府投资,拉动内需,有效应对疫情对我国经济社会运行的冲击,全面实现2020年经济社会发展目标。
三是扩大地方政府债券特别是专项债券的发行规模。根据目前的疫情形势和经济形势,发行地方政府债券可以保障基本民生、拉动有效投资。特别是政府专项债券,因为其更多地体现了公益性,能够产生较大的经济和社会效益。
四是从严掌握债务资金的使用方向,深化和巩固供给侧改革成果。在使用债务资金时要充分考虑到疫情防控和恢复经济两个方面的需求。可以考虑将部分债务资金投向公共卫生、应急医疗等领域。此次新冠肺炎疫情也反映了我国在这一领域的诸多问题,因此必须要加强公共卫生体系建设,提高应对突发公共卫生事件的能力,保障人民身体健康。同时,还要继续将债务资金投向重大基础设施建设等重点领域,如高速铁路、高速公路、枢纽机场改扩建、5G网络设施建设、跨区域供水工程等,尽快恢复国内经济发展。再是考虑高新技术产业、战略性新兴产业和基础科学研究、重大科技攻关、教育、养老、环保等经济社会发展亟需领域的投资。
(三)注意事项
一是控制隐性债务风险。2019年,我国地方政府债务率为82.6%,地方政府显性债务整体风险可控,但是防控地方政府隐性债务风险一直是我国地方政府债务管理的重中之重,特别是新冠肺炎疫情爆发之后,地方政府债券发行规模扩大,债务总额增加,隐性债务风险更需要引起重视。必须要保证投融资平台除满足当年到期债务本息融资需要外,不得新增债务。同时,要严格控制其他类型的隐性债务,如不规范的PPP项目,政府投资基金等。
二是控制专项债券风险。扩大政府专项债券发行规模之后,更重要的是如何用好地方政府专项债券。必须要优化政府专项债券项目结构,扩大政府专项债券公益性覆盖范围,合理安排政府专项债券资金,充分拉动有效投资,对经济形成有效刺激。目前,受到政策鼓励,政府专项债券的期限进一步延长,还必须要做好政府专项债券项目管理工作,把握项目全生命周期和年度收支平衡情况,使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息,降低政府专项债券风险。
三是加强债务资金管理,提高资金使用绩效,从根本上防范债务风险。按照要求,对债务资金建设项目实行全生命周期的绩效管理,追踪问效,提高项目的社会效益、经济效益和生态效益,从整体上促进经济社会发展,培养税源,提高政府偿债能力,有效控制债务风险。
四是着手研究疫后公债政策回调。疫情结束之后,必须要尽快回调公债政策,以免陷入对公债政策的依赖,导致严重的债务问题。一方面,必须要对发行的国债和地方政府债券的风险进行充分评估并加以控制,特别是本次有可能发行较大规模的长期国债和地方政府债券,需要考虑疫情结束后如政府财政状况好转,可以采取提前偿还、债务调整等措施,平滑不同时期政府债务负担。另一方面,疫情结束之后,尽快回复政府常态化的公债政策,有效运用公债政策,促进我国经济社会发展,实现党的十九大所确定的各项战略目标。
责任编辑 张蕊
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