时间:2019-12-18 作者:许强 (作者单位:中央财经大学)
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摘要:
持续的雾霾使传统的能源消耗方式面临挑战,低碳经济的呼声日益高涨,作为重要的清洁可再生能源,风电尤其是陆上风电近些年来在我国得到了长足发展,但海上风电的发展较为滞后。随着我国陆上风电开发趋于饱和,巨大的海上风电资源开发成为趋势,借鉴丹麦、德国、英国海上风电开发的经验,推动我国海上风电资源的开发具有较强的现实意义。
一、海上风电资源开发的国际经验借鉴
早在20世纪八九十年代,欧洲就开始了大范围的海上风能资源评估及相关技术研究。经过二十多年的发展,丹麦、德国、英国已成为世界领先的海上风电资源开发国家,在其发展的过程中,正确有效的政策使其脱颖而出。
(一)丹麦海上风电开发及其经验借鉴
丹麦是当代世界风电发展最快最好的国家,目前风力发电已超过全国电力的20%。丹麦的风电发展成功与其政府的大力支持密切相关。历届政府对国家能源计划的立场都非常坚定,务求减少对进口燃料的依赖,并制定了一系列政策支持措施。
1.支持风能技术研发
丹麦国家实验室的风能部门约有50名科学家和工程师从事空气动力、气象、风力评估、结构力学和材料力学等方面的研究工作。为了保证风机的质量和安全性能,丹麦政府...
持续的雾霾使传统的能源消耗方式面临挑战,低碳经济的呼声日益高涨,作为重要的清洁可再生能源,风电尤其是陆上风电近些年来在我国得到了长足发展,但海上风电的发展较为滞后。随着我国陆上风电开发趋于饱和,巨大的海上风电资源开发成为趋势,借鉴丹麦、德国、英国海上风电开发的经验,推动我国海上风电资源的开发具有较强的现实意义。
一、海上风电资源开发的国际经验借鉴
早在20世纪八九十年代,欧洲就开始了大范围的海上风能资源评估及相关技术研究。经过二十多年的发展,丹麦、德国、英国已成为世界领先的海上风电资源开发国家,在其发展的过程中,正确有效的政策使其脱颖而出。
(一)丹麦海上风电开发及其经验借鉴
丹麦是当代世界风电发展最快最好的国家,目前风力发电已超过全国电力的20%。丹麦的风电发展成功与其政府的大力支持密切相关。历届政府对国家能源计划的立场都非常坚定,务求减少对进口燃料的依赖,并制定了一系列政策支持措施。
1.支持风能技术研发
丹麦国家实验室的风能部门约有50名科学家和工程师从事空气动力、气象、风力评估、结构力学和材料力学等方面的研究工作。为了保证风机的质量和安全性能,丹麦政府专门立法,要求风机的型号必须得到批准,并由国家实验室审批执行。目前采用水泥或钢结构的风机基座还只适用于浅海,而对于深海地区,像小型油气开采平台那样的三脚型基座有可能得到应用,现在丹麦正在研究开发像吸盘一样的深海基座。此外,适应海上风力发电的电力输送和管理技术也在不断研究之中。
2.财政补贴和税收优惠
政府开征能源税,对石油、煤炭等化石能源征收二氧化碳排放税,但对于风电等可再生能源则给予财政补贴,包括支持风电设备技术的研发及示范应用,实行风电优先并网和对上网电价进行补贴等。丹麦政府于1981年对风电生产进行补贴,后将其并入二氧化碳税补贴中。从1979年开始,政府为安装使用丹麦认证的风机提供30%的补贴资金;20世纪90年代初期,丹麦实施了风机扩容置换计划,即以新型大容量的风机替代小型风机可享受20%—40%的补贴;从80年代初期到90年代中期,风机发电所得的收入都不征税。政府还设有电力节约基金,对提高能源效率的技术和设备进行补贴。
3.市场准入和上网优惠
丹麦政府鼓励私人业主参与和拥有风能利用项目,丹麦新的可再生能源法案规定,新建风电项目必须要由当地民众以合作社等形式至少持有20%的所有权;对风电上网也予以鼓励,电力公司须将售电收入优先支付给私人风机所有者。据不完全统计,私人联合投资的合作社大约拥有丹麦15%的风电装机容量。
4.鼓励风机制造业发展
丹麦政府实行“风电机担保项目”,由政府为使用丹麦风电机的项目提供长期的融资和担保贷款,并向大量进口丹麦风电机的国家提供拨款和项目开发贷款;国家为风电机技术研究提供低息贷款。丹麦建立了风电机技术标准化质量认证体系,这有利于帮助消费者建立对风电机产品的信心,从而促进当地风电市场的形成,推动当地风电机制造业的发展。此外,建立适合本国国情的风电机技术标准化质量认证体系,可以在一定程度上保护本国的风电机制造产业。
(二)德国海上风电开发及其经验借鉴
德国是风电发展最快的国家之一。经过几十年的发展,德国陆上风电趋于饱和,这直接催生了海上风电的发展。德国海上风电发展的经验对促进我国风电发展具有借鉴意义。
1.支持海上风能研发
德国高度重视海上风场在技术和环境上的不确定性研究,并通过持续的研究将不确定性降到可承受范围。德国的技术研发和对于环境保护的相关研究在试验风场使用之前就已展开。德国环境部主要资助三方面的研究:海上风机技术研究,生态问题研究,电力送出研究。在政府的资助下,德国的海上风机技术日益成熟,已经取得了领先地位。政府还组织完成了对规划区域风场的数据测量工作,海上风电分布点在开发前也需要在政府内部评估确认。
2.有效的经济激励政策
德国从2000年制定了《可再生能源法》,从法律上保障海上风电的商业吸引力,明确了海上风电在投产后20年内享受固定电价。2009年修订了《可再生能源法》,将海上风电电价从每千瓦时8.92欧分上调至13—15欧分,以后每年调低5%,对于海上风电给予了极大支持。
3.金融政策支持
海上风电是一个相对较新的领域,投资额大、回收周期较长。德国复兴信贷银行于2011年启动了海上风电计划,根据市场利率总信贷额度将达50亿欧元,帮助识别和规避海上风电技术风险,获得相关的经验,为海上风电建设提供融资支持。
4.电网接入规划和电量消纳研究
德国正在发展北海海上电网及近海电网互联,政府将加强北海和波罗的海海上风电并网的法律基础。同时,为了改造现有的电网,德国进一步简化了电网升级的规划和审批流程。考虑到风力发电带来的电力波动,在积极改造电网的同时,德国政府还加强了风力电能存储方式的研究,如挖掘境内抽水蓄能的潜力、发展储能设施等。
(三)英国海上风电开发及其经验借鉴
英国海洋风能资源极为丰富,英国充分利用这一资源禀赋,大力发展海上风电产业,在政策的有效支持下,取得了巨大进展。
1.支持海上风电技术研发
英国政府鼓励对海上风电技术的研发,直接投资并提供高额补贴。2009年英国政府宣布将向海上风电相关技术开发投资1.2亿英镑,这吸引了西门子、通用电气等外国公司在英国设立研发中心。2011公布了“海上风电零配件技术研发计划”,宣布在2011—2015年年间提供3000万英镑的资金以鼓励海上风电技术创新,并成立了海上可再生能源技术和创新中心,该中心也将投资2500万英镑购置相关海上风电零配件的测试设备。此外,政府还设立了专项资金,鼓励政府部门对可再生能源的开发、利用进行研究和规划,并提供基金鼓励产业界、大学开展研究和研讨。
2.推行可再生能源配额制度
英国政府在2002年推行可再生能源配额制度,要求电力企业所售电力必须有一定比例来自可再生能源,且这一比例逐年提高。2010年已上升到10.4%,预计2015年将达15.3%。与配额制度配套,政府实施了“可再生能源责任证书”(ROCs),对海上风电给予了1.5倍或2倍的倾斜,ROCs存在交易市场,海上风电企业可以从ROCs市场中得到较多补偿。近年来,ROCs的价格保持了上升的趋势,是英国政府支持海上风电发展的核心政策。如2010—2011年度海上风电企业潜在的ROCs补偿额约1.86亿英镑。
3.富有成效的财税金融政策
一是投资补贴政策。在海上风电发展之初,政府提供1.18亿英镑的财政补贴,支持企业开展海上风电场的建设,在项目获批后,资金即可到位。为引导海上风电设备制造业在港口附近积聚,政府还提供了1.3亿英镑的投资补贴。二是税收优惠政策,政府对海上风能等可再生能源生产的电力免征气候变化税。三是金融支持,政府拟投资10亿英镑成立绿色投资银行(GIB),专门支持海上风电等绿色能源项目的发展,GIB于2012年4月开始筹建,预计2015年正式运营。
4.较为科学的产业发展路径安排
英国鼓励外资进入,从海上风电场的勘探、规划、开发和营运入手,积累经验,逐渐培育了一批海上风电的建设和营运企业,已具备了海上风电工程开发的总承包能力,并进一步向产业链的前端延伸,逐步开展风机设备的研发和制造,打造全产业链。这样的发展模式,既形成了全球最大的海上风电网,又培育了新的产业,促进了经济的增长和转型。
二、对我国发展海上风电的启示
我国海域辽阔,海上风能资源丰富,其中东南沿海及其附近岛屿是富集地区。据国家发展改革委能源研究所评估,我国近海海域风电装机容量可达1—2亿千瓦。据不完全统计,截至2013年底,我国海上风电装机容量39.8万千瓦;已有240万千瓦获得核准,155万千瓦获得了能源局路条;还有多个项目正在积极开展前期工作,但离2015年底海上风电装机目标500万千瓦的规划还存在较大距离。借鉴前文所述丹麦、德国和英国海上风电发展的政策经验,目前我国发展海上风电需要:
1.加强海上风电自主研发能力建设
政府引导与扶持是海上风电技术创新的关键。对于我国而言,政府应通过相关政策来整合国内的研发资源,提高产学研融合能力。政府应加大资金扶持力度,通过财政拨款、财政补贴和税收优惠的方式,重点支持海上风电装备设计和制造、部件与整机测试、风机并网、网机联动等技术研究,帮助企业在海上风电勘查、设计、施工、安装、运行、维护等方面积累经验。同时,鼓励有关企业通过加强技术引进和产、学、研相结合,在风机核心技术研发上有所突破。密切跟踪国际海上风电技术的发展动态,建设国家海上风电技术服务中心,为海上风电建设和设备制造储备技术,制订海上风电工程施工方案,形成一套海上风电工程技术体系和行业标准,尽早实现我国沿海海上风电的大规模开发。
2.电价政策是海上风电发展的加速器
上网电价是开发商实现收益的主要来源,而目前我国海上风电上网电价采取一事一议的特许权招标方式,这使海上风电开发收益较低甚至亏损,亟待推出过渡性电价和标杆电价。尤其是已核准的海上风电项目,其中标电价水平在现有的工程造价和风能水平下,不足以保证盈利,这将削弱其投资热情、放缓其投资节奏,更多可能是抢占资源的考虑。建议对这些项目给予过渡性电价,以保障其盈利预期。可以参照德国阶梯式临时核准电价方法,根据我国现有工程造价和风能利用水平,建议过渡电价在每千万时0.8—0.95元较为合适。在进一步开展特许权招标和实施过渡电价的基础上制定标杆电价政策,如对已经完成海上风电规划编制的地区,在规划区域内选择资源和建设条件好的场址开展前期工作,并实施标杆电价政策,以提升海上风电的商业吸引力,推动我国海上风电的发展。
3.财税政策支持是重要手段
由于海上风电产业是新兴产业,技术更新较快,需要政府对相关技术给予长期持续性的支持。在海上风电技术发展之初,政府应通过财政补贴、税收减免等方式增强企业自主创新的积极性,从而增大风电企业技术研发的投入,提升我国风机及核心零部件的自主生产能力,提高国产海上风电设备的竞争力。对于示范性的已投运的项目,应对其给予增值税和所得税方面的优惠政策,如在企业盈利前,免除或减半征收增值税,以贴补其固定成本和营运费用。同时,充分借鉴英国和我国陆上风电的做法,对海上风电在清洁发展机制(CDM)方面给予1.5倍或2倍的减排额注册,使其可以获取较为充分的补偿收益。政府还应组织发起绿色投资银行或依托我国现有的政策性银行,或设立专项的产业投资基金,为海上风电项目的开发提供直接贷款或担保支持,从资金供应上促进海上风电的发展。
4.制定海上风电发展规划,加强部门间协作
国家应编制专门的海上风电发展规划,完善产业政策沟通机制。鼓励风机制造商与发电集团进行合作,推动海上风电示范项目的建设。统筹安排电网建设,及早规划海上风电并网,重视先进适用的输电技术研发和应用。重视风能资源数据的搜集和整理,由政府牵头组织形成较为完整的风能资源数据库。加强部门间的协调管理,海上风电开发建设与海洋交通运输、生态保护等密切相关,目前部门间的协调和衔接还不够,各有关部门应加强沟通协调,明确海上风电管理的关键环节和有关要求,规范管理安排,提高管理效率。重视并加强对人才的培养和使用,为海上风电的发展提供持续的智力支持。
5.调动地方政府的积极性
由于各地海上风能资源情况、电网发展水平,电价消纳能力的差异,海上风电发展呈现出较强的区域差异。因此,在制定全国性海上风电发展促进政策的同时,应当注重调动地方政府的积极性,因地制宜地制定地方性优惠政策吸引投资者,鼓励沿海省市制定本地区规划,并以海上风电场的建设为依托,带动工程建设、设备制造、技术研发等相关产业的发展。
责任编辑 李烝
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