时间:2019-12-18 作者:陈伟明 崔景汉 王骏 (作者单位:福建省财政厅 吉林大学商学院 财政部行政政法司)
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摘要:
随着公共财政的逐步完善和绩效预算的引入和发展,我国财政的预算绩效管理工作也逐步建立和健全。经过近些年的探索,我国预算绩效管理工作进入了以初步建立全过程预算绩效管理工作机制框架为代表的微观绩效管理阶段,并逐步开始了向财政综合管理方向转变的中观绩效管理阶段迈进。然而,无论是微观还是中观的绩效视角,都无法完全解决绩效预算深层次的推进问题。本文认为,迈向政府绩效的宏观视角将会是我国预算绩效管理改革的方向。
从“中层探索”到“顶层设计”:微观绩效管理初具框架
十六届三中全会以来,我国预算绩效管理工作的探索和推进已走过了10年历程,全国各省先后开始了对预算绩效管理工作的积极探索。广东、上海等先行省、市率先探索绩效目标管理、绩效评价等工作,并将其应用于财政专项资金的立项申报、预算安排等环节,取得了一定的效果。财政部在各地探索的基础上,将预算绩效管理概括为“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理机制立足...
随着公共财政的逐步完善和绩效预算的引入和发展,我国财政的预算绩效管理工作也逐步建立和健全。经过近些年的探索,我国预算绩效管理工作进入了以初步建立全过程预算绩效管理工作机制框架为代表的微观绩效管理阶段,并逐步开始了向财政综合管理方向转变的中观绩效管理阶段迈进。然而,无论是微观还是中观的绩效视角,都无法完全解决绩效预算深层次的推进问题。本文认为,迈向政府绩效的宏观视角将会是我国预算绩效管理改革的方向。
从“中层探索”到“顶层设计”:微观绩效管理初具框架
十六届三中全会以来,我国预算绩效管理工作的探索和推进已走过了10年历程,全国各省先后开始了对预算绩效管理工作的积极探索。广东、上海等先行省、市率先探索绩效目标管理、绩效评价等工作,并将其应用于财政专项资金的立项申报、预算安排等环节,取得了一定的效果。财政部在各地探索的基础上,将预算绩效管理概括为“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。全过程预算绩效管理机制立足于预算的编制、执行、完成各个过程,通过绩效目标管理提高财政资金的预算分配绩效;通过绩效监控进行事中纠偏提高财政资金的执行绩效;通过绩效评价结合结果反馈应用提高财政资金的使用绩效,形成了统一闭合的管理模式。其具有工作模式相对清晰、工作机制相对完整的特点,这标志着我国预算绩效管理工作的框架基本构建完毕。注重结合预算编制、执行和完成的全过程,立足以预算管理为突破口的微观绩效管理模式逐步成型。
从“单兵突进”到“综合配套”:中观绩效管理逐步萌发
以全过程预算绩效管理机制为代表的微观绩效管理模式近年来在推动我国财政由重分配轻管理,重支出轻效益向以结果为导向,注重财政资金使用效益方向转型的过程中起到了积极的促进作用。但目前来看,我国的预算绩效管理改革仍然存在预算和绩效“两张皮”,改革工作尚未取得实际突破;财政内部协调不够顺畅,绩效管理犹如“隔靴搔痒”;绩效管理工作与财政其他工作无法良好融合等问题。因此,传统的微观绩效管理理念急需向以财政管理为基础的中观预算绩效管理理念推进。
从传统的观念看,微观绩效管理是基于“预算管理”的绩效管理,与部门预算改革、国库集中支付改革等财政改革工作相并立。微观绩效管理仅将预算绩效看作是针对原有预算流程的优化提升,并不触及其他财政管理领域的改革工作,显得单兵突进,难以形成改革合力。中观绩效管理是基于“财政管理”的绩效管理,主要是将财政管理工作看成一个统一的整体,认为预算绩效管理包含了财政工作中一切能够提高财政资金使用绩效的管理活动。无论是部门预算改革这种重大的财政管理方式改革还是预算细化、公开等工作,都是提高财政资金绩效的手段,都属于预算绩效管理改革工作的一个部分。反映到具体工作中,中观绩效管理尝试从财政管理的角度制订绩效评价和考核的指标体系,将影响财政资金使用效益的财政管理都纳入预算绩效管理的范畴之中。与微观绩效管理相比,中观绩效管理能够有效解决预算绩效管理与其他财政管理之间难以融合的难题,将原先预算绩效管理单独于其他财政管理工作的“两张皮”变成“一张皮”,将财政管理形成一个有机整体进行统筹规划。改变微观绩效管理相对“细”和“独”的缺点。因此,中观绩效管理比起微观绩效管理是一种继承和进步,是从财政管理这个更加开阔的视野来看待预算绩效管理工作。在预算绩效管理基本框架搭建完成之后,由传统的微观绩效向基于财政管理的中观绩效迈进,从财政管理的整体视野进一步推动绩效改革工作,逐步成为预算绩效管理实践中萌发的理念。
从“收支管理”到“治理支柱”:宏观绩效管理引导方向
虽然,从过去10年的实践经验来看,微观的绩效管理理念成功将财政从关注资金分配引入到关注效益的全新领域,并且目前逐步萌发的中观绩效管理理念能够从财政管理全局的视野,将绩效管理作为引领财政改革的突破口,但是,这两种绩效观仍存在一定的缺憾。既无法改变政府其他部门欠缺改革热情,财政部门单兵突进的困境,也没有从根本上改变重分配轻结果的老问题。仅仅将预算绩效管理的范围扩展到财政在各个领域的分配,并没有真正涵盖财政资金在各个领域最终的使用结果。因此,未来的预算绩效管理改革仍应进一步更新理念,朝着以政府绩效为基础的宏观绩效观发展。
宏观绩效管理是一种基于“政府管理”的绩效管理模式,将预算绩效管理作为政府绩效管理的重要手段,从财政资金的角度,评价政府管理的最终结果。它的覆盖范围最广,既包含了原有的预算管理和财政管理的范围,同时延伸到预算部门,涵盖了财政支出的最终后果。它将预算绩效管理上升到政府的宏观平台角度,能够有效解决重投入轻产出的问题,促进预算绩效管理从注重过程,对工作进行考核转向注重结果,对实际效果进行评判。因此,宏观绩效管理理念必然引领未来的预算绩效管理改革方向。
首先,宏观绩效管理理念能够有效解决目前预算绩效管理“越位”和“缺位”同时存在的问题。它立足于政府治理,将财政资金作为实现政府职能的资源投入,将部门履职完成公共服务视为与财政投入相对应的产出,从而按照成本收益的经济学原理,判断投入产出是否具有效益。这明晰了财政部门与政府其他职能部门间的责权。就财政资金而言,财政部门作为委托方,将资金委托给政府职能部门使用,政府职能部门作为代理方,有责任和义务将财政资金管理和使用好,达到其最优的效果。这就避免了财政部门在预算绩效管理中越过部门开展评价或者设置绩效目标却又难以获得满意结果的“越位”管理问题和过去没有认真追究部门财政资金使用效果的“缺位”问题,要求政府职能部门作为资金使用代理方必须按照政府意图和社会公共服务需要来管理和使用好财政资金。财政作为国家治理的基础和重要支柱,有责任站在政府治理的高度全局把握,对各职能部门的资金使用效益合理评价。
其次,宏观绩效管理理念能够有效解决社会公众欠缺参与,政府职能部门欠缺配合的问题。宏观绩效理念认为财政资金的使用好坏取决于资金使用的效果。而公共财政立足于为社会、市场提供公共产品和服务,其效果的好坏直接来源于社会公众对其满意与否。因此,宏观绩效管理理念将为社会公众的参与搭建公共发言的评价平台,改变过去财政部门推动预算绩效管理工作“一头热”的情况。通过信息公开搭建社会公众评价平台,通过社会公众评价倒逼职能部门主动参与绩效管理,不断提高资金使用效益,从而解决政府职能部门欠缺配合的问题。
再次,宏观绩效管理理念将有效促进预算绩效管理法制化进程。过去10年的预算绩效管理由于视野较小,各项制度建设仅停留在部门规章和制度办法的层面,欠缺从立法的角度出台正式的法律制度来推动改革。而宏观绩效管理理念立足于政府治理平台,将预算绩效管理视为财政改革、政府转型的重要手段和方向,必将吸引全社会的关注,成为改革的焦点。新预算法很好地诠释了这一点,它立足宏观绩效管理的视角,对人大、政府、财政部门、职能部门的预算绩效管理工作均提出了明确要求。一方面,明确了政府各级预算应当“讲求绩效”的基本原则,规定了各级人大要重点审查“财政资金的使用及绩效情况”。另一方面,规定了“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”,各级财政部门的预算编制应当参考有关支出的“绩效评价结果”。因此,在可以预见的未来,无论是政府工作报告还是人大预算、决算报告,都必然会改变过去仅仅报告财政资金投向的简易模式,逐步转向报告财政资金使用最终效益的绩效模式。新预算法体现了宏观绩效管理的理念,正式将预算绩效管理以法律形式固定下来,预算绩效管理法制化的发展进程将不断加快。
责任编辑 张小莉
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