时间:2019-12-18 作者:邹利敏 (作者单位:财政部综合司)
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摘要:
事业单位分类改革是经济体制改革的重要一环。随着分类推进事业单位改革的指导意见以及事业单位人事体制改革等文件出台,事业单位分类改革已经入轨运行,但也存在一些问题。科学设计推进事业单位分类改革路径,是顺利推进相关改革的重要内容。
制约事业单位分类改革的“瓶颈”
目前,我国事业单位分为财政补助和自收自支两种类型。部分财政补助事业单位行政、经营职能不分,既具有政策制定权又参与业务运营,既享受事业单位税收等优惠政策,同时又有国家无偿提供的资金、设备、人才等资源。随着社会经济的发展和市场化程度不断提高,财政补助事业单位创收能力日益增强,即使是原全额拨款事业单位,财政拨款(不包括专项经费)数额所占比例也大幅下降,创收收入成为主要来源,这也造成职工收入快速无序增长。事业单位分类改革有利于提高事业单位公益服务水平,顺应了时代发展需要,但从实际操作层面看,还面临不少困难。
(一)事业单位与企业养老保险制度“双轨制”是影响事业单位分类进程的重要原因之一
目前,由于事业单位与企业实行...
事业单位分类改革是经济体制改革的重要一环。随着分类推进事业单位改革的指导意见以及事业单位人事体制改革等文件出台,事业单位分类改革已经入轨运行,但也存在一些问题。科学设计推进事业单位分类改革路径,是顺利推进相关改革的重要内容。
制约事业单位分类改革的“瓶颈”
目前,我国事业单位分为财政补助和自收自支两种类型。部分财政补助事业单位行政、经营职能不分,既具有政策制定权又参与业务运营,既享受事业单位税收等优惠政策,同时又有国家无偿提供的资金、设备、人才等资源。随着社会经济的发展和市场化程度不断提高,财政补助事业单位创收能力日益增强,即使是原全额拨款事业单位,财政拨款(不包括专项经费)数额所占比例也大幅下降,创收收入成为主要来源,这也造成职工收入快速无序增长。事业单位分类改革有利于提高事业单位公益服务水平,顺应了时代发展需要,但从实际操作层面看,还面临不少困难。
(一)事业单位与企业养老保险制度“双轨制”是影响事业单位分类进程的重要原因之一
目前,由于事业单位与企业实行不同的养老保险金制度。从资金来源看,事业单位按基本工资一定比例作为替代率核定养老保险金;企业按照单位缴费不超过20%、个人缴费不超过8%的比例按月缴纳养老保险金。从金额方面看,事业单位退休人员月均养老金是企业的1.8倍。从缴费方式看,事业单位不必每月交纳养老金;而企业需从建立保险制度起,单位和个人每月缴纳养老金。从经费保障方式看,事业单位离退休职工养老保险费由同级财政资金保障;企业离退休职工养老金由单位和个人共同出资缴纳。从地方实施事业单位分类情况看,绝大多数事业单位难以接受养老金减少的变化,因而顾虑重重,不愿意转制为企业。
(二)薪酬制度不明确,事业单位观望态度明显
合理的薪酬制度是调动职工积极性的有效方式之一。制定符合事业单位特点并能有效激励员工的薪酬制度,是确保事业单位提高公益服务质量和水平的重要内容。事业单位分类后,公益一类事业单位偏重于行政职能,提供市场难以提供或不愿意提供的公益服务;公益二类单位偏重于公益服务,可部分发挥市场资源的作用。单位性质不同,薪酬制度也应有所区别。目前,在事业单位职工收入水平远远高于公务员的情况下,没有明确的分类后的薪酬制度,绝大多数事业单位担心收入水平下降,普遍对分类改革采取观望的态度。
(三)财政保障政策不具体,事业单位存在盲目趋利倾向
按照分类推进事业单位改革的指导意见及相关配套文件规定,事业单位实施绩效工资所需经费,按照单位类型不同分别由财政和事业单位负担。其中:由财政负担的经费,按现行财政体制和单位隶属关系,分别由中央财政和地方财政负担;由事业单位负担的经费,其经费来源渠道和支出办法应符合国家有关规定。对此,部分事业单位认为,只要划入公益一类,就能既获得财政全额拨款,同时还能维持单位现有收支水平,即相当于净增了财政拨款。从地方实施分类情况看,普遍存在公益二类甚至自收自支事业单位向公益一类挤靠的情况。
(四)职能定位模糊,难以科学和规范确定
按照现行政策规定,强化事业单位公益属性,细化公益性职责任务,是深化分类改革的重要任务。但社会功能如何划分,还没有明确的标准。比如,从相关部门批复事业单位的情况看,凡是原财政全额拨款单位应划入公益一类;原差额拨款事业单位应划入公益二类;原自收自支事业单位应转制为企业。随着三十多年的改革开放,事业单位的职能已发生了较大变化,有些已名存实亡或职能萎缩,再按此划分类别已明显滞后。从目前事业单位职能情况看,事业单位承担的职能任务更多来源于行业主管部门的安排,缺乏规范化、法定化的职责任务规定。如,住房公积金管理中心是政府指定并独家代理住房公积金运营任务的,具有资金来源稳定,融资成本为零,运营风险很小等特点。从代行政府职能角度,住房公积金中心应划为公益一类;从运营住房公积金角度,住房公积金中心应转制为企业。因此,在实际工作中,按职能划分事业单位类别的办法也不尽规范和科学。
引领改革平顺到位的建议
改革是对各种利益和权力的重大调整,必然会引起权益格局和社会关系的重大变化,也会遇到许多矛盾和问题。因此,改革的措施和力度都必须考虑社会的承受能力,自上而下地逐步推行。分类推进事业单位改革的总体原则是加大财政投入,提升事业单位公益属性;通过建立新型事业制度,完善法人治理结构,从体制和机制上强化事业单位的公益服务主体地位,增强其市场化运作的适应力和自觉性;充分调动社会资源,少花钱多办事。
(一)改革创新,推动事业单位回归公益目标
一是从明确事业单位职能定位入手,理清政府和单位之间的职责划分。第一,要“政事分开”。从原则上明确政府“管理”和“举办”职能相对分离,明确政府对事业单位的管理主要是管政策、管规则、管监督。事业单位应是独立法人,拥有法定自主权。要对事业单位出资主体的政府、被授权为举办者的业务主管部门和作为独立法人的事业单位三者之间的职责关系作进一步界定,事业单位由理事会进行民主管理,主管部门只承担举办者职责,不再直接通过行政手段参与事业单位的内部管理,实现“所有者”和“管理者”有效分开。通过构建决策权、执行权、监督权既相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行体系,确保事业单位的法人自主权,切实维护所有者、工作人员和服务对象的权益,进一步确保公益目标最大化,促进公益事业有序发展。第二,要“事企分开”。将具有竞争性、营利性的服务交给企业和市场,以进一步发挥市场配置资源的作用,维护市场的开放性、公平性和竞争性。同时从税收、资金使用政策等方面限制事业单位的经营行为,逐步缩小事业单位经营活动的范围。第三,政府仅“保基本”。基本公益服务具有不宜市场运作、社会力量不愿介入,关系到人民群众的基本公共服务需求和社会公平公正的特点,如义务教育、基本医疗保障等,是政府必保的内容。非基本公益服务则体现了多样化、多层次和个性化的需求,应充分发挥市场机制作用,主要由社会和市场提供。
二是从提供公益服务形式入手,依靠市场配置资源,充分发挥社会和市场机制的作用。从我国现行体制看,政府是提供公益服务的主体,但并不表明政府将包办公益事业。从计划经济时期经验看,政府包办干预太多,既管不了,也管不好。从当今世界公共治理分散化趋势看,国外承办公益事业单位已包括专门机构、半官方机构、非公共部门机构、松散型公共机构、附属组织、自主型政府机构等,政府主要通过购买服务方式达到公益目标。而我国仅由事业单位提供公益服务的模式太过单一,既容易形成垄断,产生收入分配不公平,又阻碍了提升公益服务质量和水平的进程。借鉴国外支持公益事业发展的成功经验,特别是在我国民间公益组织日益成熟、公益活动收效良好的情况下,政府应顺势而为,及时在提供公益服务领域引进竞争机制,鼓励和调动市场和社会力量直接举办或捐资助办,也可采取合同外包、特许经营、政府补贴等多种方式,支持和鼓励有资质、有能力的社会力量提供公益服务,促进公益服务多元化发展,逐步形成政府主导、多方参与、公平竞争、共同发展的格局。通过不断扩大公益服务的供给总量和供给品种,进一步满足人民群众多层次、多样化的公益服务需求。
(二)尽快出台中央行政事业单位养老保险改革方案,解决现行养老保险制度“双轨制”问题
一是破解分类推进事业单位改革中的难题,解除转制单位的“后顾之忧”。目前,很多事业单位具有较强的创收能力,特别是复合型事业单位,本身拥有企业或在企业参股,按照企业薪酬制度发放标准较高的工资收入,同时又为事业单位职工保留档案工资,以便退休后享受国家的养老金。这种“两头占”的事业单位本身有转为企业的愿望,希望名正言顺地领取高薪,却又难以舍弃国家给予的养老保障,因而迟迟不愿改革。同时,一些创收能力较强的公益二类单位,也希望国家减少干预,以便拥有较为宽松的运行空间和较高的收入水平。如能实行统一的养老保障方式,则上述类型的事业单位就有转为企业的信心和动力。
二是打通事业单位和企业职工正常流动的渠道,有利于职工自主选择就业。在养老保险制度“双轨制”时,事业单位在职职工的养老金是隐性和延时支付的,不到退休年限无法正常领取。如职工离开事业单位,其养老金是无法带走并持续缴纳的,相当于“净身出户”。这样的养老保险制度既是“特殊待遇”,也是造成人员流动不畅的重要因素。实行社会化养老保险制度后,虽然取消了事业单位的“特殊待遇”,但却增加了单位与职工双向选择的机会。一些有意向另觅新途的职工可选择去国企、外企或自主择业,只要能持续缴纳养老金,就有养老保障。人员结构的调整还有利于形成精简、高效的工作机制,改变事业单位机构臃肿、人浮于事的情况。
(三)尽快出台政策明确公益一、二类单位的薪酬水平
从规范事业单位收入分配方面,公益一类单位可按与公务员大体相当的原则确定薪酬水平;公益二类单位保持现行水平,但对收入过高单位采取限高政策。也就是说,在引导单位分类时,按相当于公务员津贴补贴水平划一条线,愿意成为公益一类单位、又符合相关条件的,可以划入公益一类;如果想继续保留较高收入,可以选择留在公益二类或转为企业。这一办法的好处是:第一,发挥了“顶层设计”和制度引领的作用,有利于事业单位分类改革规范有序地进行。第二,将选择的权利留给单位,有利于调动单位的积极性,避免了行政命令式的改革造成的反弹,减少事业单位分类改革的阻力。第三,在事业单位收入水平高于公务员的情况下,如强行令其降低收入,则工作难度极大,容易引发负面影响。另外,考虑到事业单位的专业性特点,需要吸引一些专业领军人才,对此,可实行协议工资等专门的优惠政策。如安徽省安庆市印发了《事业单位特设岗位管理暂行办法》,规定对急需人才的特设岗位不受本单位岗位总量、最高等级或结构比例限制,鼓励单位创新人才引进机制,加大人才引进力度,增强人才吸引力。
(四)尽快出台区分不同类别事业单位的财政保障机制
第一,政府应加大财政投入,对公益类单位实行收入全部上交财政,支出由财政保障或补助的管理体制;对转企单位可在过渡期内拨付人员经费,“扶上马、送一程”,支持单位顺利转制。第二,综合考虑相关因素确定财政补助额度的办法,淡化财政资金与人员编制挂钩的关系。在相关因素中增加提供公益服务的内容,即事业单位提供公益服务数量多、社会效益好、群众满意程度高,则能取得较多财政资金。公益服务的核定可与绩效考核的因素相衔接,逐步达到事业单位从“养人办事”向“办事养人”过渡。这样既能满足本届政府任期内编制和财政供养人口只减不增的要求,同时还能促进事业单位主动走“精兵”和“强兵”之路,有利于形成充满生机和活力的事业发展机制。第三,受国企改革经验的启发,应积极探索研究事业单位实行法人治理结构后的财政补助方式,促使事业单位治理结构由封闭向开放、由直接向间接、由单边向多元方式转变,使事业单位从政府行政机关的附属机构逐步发展成为自我发展、自我约束的公益服务主体,呈现出较强活力和竞争力。
(五)借鉴国外经验,支持社会组织发展
美国有一半左右的大学、一半以上的医院、70%的博物馆、艺术馆和几乎所有的交响乐团都是社会组织,其中,医疗与教育合计可以占到总开支的五分之四。这些社会组织的规模很大,比公立机构运作更出色,如著名的哈佛大学、耶鲁大学、洛克菲勒基金会、费城交响乐团等,都是社会组织。英国社会组织总支出中,教育占到40%以上,这是因为英国有着非常发达的“公学”即私立中小学和独立大学的传统。德国的社会组织大多活跃在卫生保健和社会服务,政府资助是主要经济来源,呈现“准政府”的性质。为适应形式的发展变化,目前社会组织也正在走向市场,政府主要通过税收优惠政策、提供赠款、项目、保险、代币券及其他各种第三方支付等方式提供财政支持,由社会组织实现这些服务。我国社会组织正处于发展的初级阶段,呈现出政府主导、结构不完善、监管不规范等特点。未来应加大投入扶持成员自主、公益慈善类社会组织,弥补市场失灵,完善社会保障体系。
责任编辑 张敏
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