时间:2019-12-18 作者:
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摘要:
国务院国资委研究中心副主任 彭建国
积极发展混合所有制经济是我们坚持和完善基本经济制度的一个重大突破,是完善基本经济制度的牛鼻子,也是全面深化改革的一大亮点,是国有企业深化改革的突破口和重头戏,也是国有企业深化改革的基本方向。但目前社会上关于发展混合所有制的基本方向问题,出现了认识不清的情况,结合对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的学习体会,笔者认为,在发展混合所有制中国有经济与非国有经济应共同发展、“共做蛋糕”。
一、混合所有制经济概念内涵
《决定》中所提出的混合所有制经济是指微观概念。混合所有制经济有宏观概念,也有微观概念。宏观概念,主要指整个国民经济中既有公有制经济成分,也有非公有制经济成分,宏观上属于混合所有制经济。微观概念,主要指单个企业层面,在一个企业中有多个投资主体,《决定》中所提出的混合所有制经济是指微观概念。
《决定》中所提出的混合所有制的本质特征是多元多类。混合所有制企业一方面是多元投资、交叉持股、融合发展,另一方面同时也是多种类型经济的并存,既有公有制经济成分,也有非公有制经济成分。由于现阶段的公有经济主要是国有经济,所以混合...
国务院国资委研究中心副主任 彭建国
积极发展混合所有制经济是我们坚持和完善基本经济制度的一个重大突破,是完善基本经济制度的牛鼻子,也是全面深化改革的一大亮点,是国有企业深化改革的突破口和重头戏,也是国有企业深化改革的基本方向。但目前社会上关于发展混合所有制的基本方向问题,出现了认识不清的情况,结合对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的学习体会,笔者认为,在发展混合所有制中国有经济与非国有经济应共同发展、“共做蛋糕”。
一、混合所有制经济概念内涵
《决定》中所提出的混合所有制经济是指微观概念。混合所有制经济有宏观概念,也有微观概念。宏观概念,主要指整个国民经济中既有公有制经济成分,也有非公有制经济成分,宏观上属于混合所有制经济。微观概念,主要指单个企业层面,在一个企业中有多个投资主体,《决定》中所提出的混合所有制经济是指微观概念。
《决定》中所提出的混合所有制的本质特征是多元多类。混合所有制企业一方面是多元投资、交叉持股、融合发展,另一方面同时也是多种类型经济的并存,既有公有制经济成分,也有非公有制经济成分。由于现阶段的公有经济主要是国有经济,所以混合所有制企业是专指国有经济与非国有经济的混合体。股份制企业中,国有经济与国有经济之间的相互参股,或者非国有与非国有之间的参股,都不看作是混合所有制经济。
混合所有制经济是一种工具。混合所有制经济并不是一种经济制度,而是经济制度的一种实现形式,其实质是一种工具,如同计划经济与市场经济一样,本身不存在姓资姓社的问题,其政治属性取决于控股权,资本主义可以利用,社会主义同样可以利用。上世纪30年代,为应对资本主义世界的大经济危机,在凯恩斯主义理论指导下,混合所有制经济在西方资本主义国家产生。改革开放以来,我国一直在努力寻找公有制和基本经济制度有效的实现形式,最早提出“混合所有”是在1993年党的十四大报告中。后来,理论和实践中逐步发展。《决定》对发展混合所有制经济的论断,是对以往有关论断的继承和发展,是对改革发展实践和认识成果的进一步深化。因此,不要为混合而混合,而是以有利于国有企业发展为根本目的。
《决定》提出的积极发展混合所有制经济具有重大新突破。发展混合所有制经济虽不是新话题,但这次提出具有新的内涵和地位,有不同的新特点。《决定》提出了“三个允许”、“两个鼓励”,即允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济,国有资本投资项目允许非国有资本参股,允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体;鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。可见,十八届三中全会强调发展混合所有制与以往相比,有三个重大突破:把混合所有制上升到基本经济制度的重要实现形式;鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业;允许混合所有制经济中企业员工持股。
二、发展混合所有制经济的几个基本问题
(一)“混”的目的是什么
有人认为,我国第一轮国有企业大改革,特别是地方中小国有企业的改革,不少是通过“贱卖”甚至是“白送”实现“国退民进”的,所以,这次国有企业发展混合所有制主要目的也是“国退民进”,是“私有化”,是整体上削弱国有经济,在竞争领域里国有经济完全退出,认为发展混合所有制经济是我国第二轮私有化浪潮。其实,这完全是一种误解。如前所述,混合只是手段,不是目的,混合的根本目的是促进发展,特别是促进国有经济的发展。具体说,国有企业发展混合所有制经济主要有三个目的:一是转换企业机制,二是放大国有资本功能,三是实现国民共进。也就是说,国有企业发展混合所有制经济的主要目的,就是增强国有经济的活力、控制力和影响力。因此,发展混合所有制不要政治化,不做政治秀,更不能给政治压力,政府不要设指标,不一哄而上和一窝蜂,不要刮风和盲目跟风,不搞速度攀比和速度竞赛,把自主决定权交给企业,让企业根据自身发展需要来决定混合事宜。比如,中粮集团和中国南车集团不为混而混,而是“战略引领”,即:国际上为实现“走出去”战略,与国际上行业巨头混合,从而变竞争者为合作者;国内为实现相关有限多元战略,与有技术优势的成长型企业混合,从而充分发挥品牌效应。这种做法值得借鉴。
(二)什么企业可以“混”,“混”到什么程度
哪些行业、哪些企业可以混改?混合所有制是基本经济制度的重要形式,说明绝大部分国有企业将来都可以进行混改。但是,混改必须有红线,应有负面清单。制定负面清单不仅要从垄断与竞争的角度来考虑,更要考虑国有资产的流失问题。我认为,从领域看,至少下面七个领域的国有企业或业务板块,在发展混合所有制经济时,应该作为禁止、缓行或者谨慎操作的负面清单:
第一类是关系国家经济命脉的自然垄断领域。垄断性企业如电网、石油天然气管网、铁路网、通信网、银行等领域的企业,由于其可以凭借垄断地位而取得垄断超额利润。自然垄断性企业或行政垄断性企业所得到的垄断超额利润应该归国家所有,如果流到非国有集团或个人手中,实质上就是国有资产流失,就是社会不公平。
这里面有两种情况:一是自然垄断性领域最好不要搞混合所有制,保持国有独资;二是不属于自然垄断的行政垄断性领域,如加油站、银行等,应该等破除行政垄断后再搞混合制改革。我认为,改革必须有这样一个顺序:先破垄后混合。对于垄断行业的改革,主要有三大任务:一是分开分离。分开以自然垄断为中心的产业链前后相关的竞争性业务环节,分开以自然垄断为平台而加载的竞争性业务,重点是要实行“管住中间、放开两头”的网运分开、主辅分离改革;二是允许各种社会资本进入非自然垄断领域,打破行业的行政垄断;三是深化企业改革。有人试图毕其功于役、通过混改来破垄,这是不公平不合理的。改革必须有正确的顺序,应该先破垄后混合。如果在没有破垄之前先混改,混改不但不能破垄,而且可能形成新的垄断,同时容易造成利益输送和国有资产流失。
第二类关系社会经济发展的重要公共服务设施。重要机场、火车站、重要港口、重要水源工程等公共基础设施、重要通信设施、重要基础设施、基本公共服务设施等,应采取国有独资或控股形式。
第三类是关系生态安全的自然资源领域。重要的水资源、森林资源、野生生物资源、战略性矿产资源等领域,应实行国有独资或国有控股。
第四类是关系国家安全的国防军工等特殊产业。对于涉及国家战略安全的战略武器总体、核等特殊敏感领域,要实行国有独资;对涉及系统复杂的主要装备总体和关键分系统领域,要实行国有控股。
第五类是关系国家创新能力的重要前瞻性战略性产业。如关键航天器制造、核电、风洞等重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用、必须控制的重要装备和核心技术等,要实行国有独资或国有控股。
第六类是政策性业务强、承担特殊功的领域。如关系国家粮食安全的粮食储备企业,一般应保持国有独资。
第七类是国有资本投资公司或国有资本运营公司。
关于中央企业哪些层级可以混?未来中央企业集团公司层面,绝大多数应该是上述三种类型企业,所以在集团公司层面一般不应该搞混合所有制。如果要搞,也只能采取集团公司上市的形式,而且上市公司股东除了大量散户外应该全部是国有企业。中央企业发展混合所有制经济应该主要在其二级及二级以下企业,二三级子孙公司只要不在上面的负面清单内,进行混改是没有异议的。需要统一认识的,集团上市是否算混合?按照混合所有多元多类的定义,集团公司整体上市应该属于混合所有制经济,但是就其实质来看,尚未完全达到转换国有企业经营机制的目的,更多地是作为融资的手段,放大了国有资本功能、增强了国有经济控制力和影响力。现实中,如果集团公司整体上市就算作为一般混合所有制经济,按照三中例会决定精神,就可以搞员工持股,监管上也不同于一般国有企业。因此,中央企业集团公司层面的混改,应单独专门进一步研究相应政策措施。
中央企业发展混合所有制经济应该主要在其二级及二级以下企业。这些子孙企业是否混合,混合到什么程度,即在混合所有制中国有企业是否保持控股地位,首先是集团公司应该对业务板块即这些子孙企业进行功能定位,根据各自功能定位来决定。对于关系国家安全和经济命脉的企业,国有资本应该绝对控股;对于前瞻性、战略导向性的企业,国有资本可能相对控股,其他类型企业国有资本可以控股、参股甚至退出,完全取决企业的市场行为。前两类企业总体数量上毕竟非常少,其他类型企业占大多数。对于绝对控股,也要确定具体股权比例,如超过一半,还是超过三分之二。
对于国有经济参股的混合所有制企业,我认为应该严格控制。因为国有资本是非人格资本,非国有资本是人格资本,混合所有制企业本质上是非人格资本与人格资本的合作与博弈。在非人格资本与人格资本的博弈中,人格资本永远是占上风的。如果国有资本只参股不控股,容易出现国有资本权益受到侵损的可能。因此,对于竞争领域的国有企业混改,虽然从国有经济功能定位角度看国有股占比可以不设限,但并不意味国有经济就不能控股,应该综合考虑国家的底线红线和企业的发展战略,由出资人和企业一企一策具体决定。
(三)跟谁“混”,如何“混”
混合指的是公与非公的混合,非公成分主要有四种:外资企业、民营企业、社会资本(基金)、自然人资本。究竟与谁混合好,这个问题十分重要。对于非公企业的混合,最好是两类企业:或者“门当户对”,找行业的巨头,特别是国际巨头,可以利用其技术优势、管理优势、品牌优势及营销网络优势;或者“找潜力股”,找有技术优势或产品优势但资金不足、规模不大的成长型小企业,这样可以发挥央企的品牌优势和平台优势。同时,要鼓励与产业基金的混合。基金虽然不是国有资本,却是社会化的资本即社会资本,总体上与社会化大生产和现代市场经济是相适应的。而且,社会资本也是非人格资本,它是通过职业经理人进行专业化管理的。混合的方式,主要有企业改制、公司上市、产权交易和引进投资者四种。虽然存量方面也可以搞混合,但最好是增量混合,即新项目成立混合所有制的新公司,这样避免了存量产权的评估与交易环节,操作相对简单;不损害现有利益,混合目标明确,各方面容易达成共识;新公司新机制,便于市场化规范化运作。
(四)混改后怎么运作
混合后的现代产权制度。要健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度,依法保护混合所有制企业各类出资人的财产权益,健全严格的产权占有、使用、处分、收益及诉讼等完整保护制。既要依法严格保护国有资产权益,防止国有资产流失,同时也要切实依法保护非公资产权益,防止对非产权的侵害。
混合后的国资监管。国有企业转变为混合所有制企业后,国资监管的范围、内容与方式要有较大转变。特别是必须分类监管。国有控股混合企业可参照国有企业管理,国有参股混合企业则主要是股权管理,即行使股东职责。
混合后的法人治理。混合所有制企业的法人治理结构要严格按照公司法依法治理,董事会、经理层、监事会、职代会等各司其责,规范运作,各投资主体依据出资比例行使话语权表决权。
混合后的内部机制。混合所有制企业内部经营机制更加市场化。企业的基本目标是利润最大化;实行职业经理人制度,高管主要市场化选聘,员工能进能出;建立健全市场化的激励机制与约束机制,薪酬收入与经营业绩紧密挂钩。
三、混合所有制企业中的员工持股
(一)老问题与新课题
企业内部员工持股问题是一个老问题,同时又是一个新课题。我国企业员工持股是从20世纪80年代开始的。1984年7月,我国第一家股份制企业——北京天桥百货股份有限公司成立时,在公司总股本中设立了个人股,大部分的员工都购买了1.29%的个人股,这可以说是国有企业改革中最早出现的员工持股行为。20世纪90年代初期,我国大多数企业在进行股份制改造时广泛采取了吸收员工入股的做法。1991年,全国各类股份制试点的3320家企业有2751家实行了员工持股制度,在股权结构中,员工个人股占总股金的20%,企业员工持股成为股份制改革的主要形式。1992年,《股份制企业试点办法》和《股份有限公司规范意见》都对公司内部职工持股做出了规定,包括职工股占公司股份总额不能超过20%,以及在公司配售三年内不得转让等。2002年12月,开始实施《上市公司收购管理办法》,这为上市公司管理层收购(MBO)提供了法律依据。一时之间,实施管理层收购的国有企业数量迅速增长,出现了一轮管理层收购的高潮。但是,由于缺少必要的制度约束和有效监管,缺乏规范的大范围管理层收购行为,不仅造成了大量的国有资产流失,还扰乱了资本市场的正常秩序。2003年3月,财政部紧急叫停了上市公司和非上市公司的MBO。此后,国资委和证监会也相继出台文件特别对管理层收购行为提出了更严格的政策约束。
员工持股过去之所以被叫停,其主要原因是担心国有资产流失、有失公平。由于员工持股的基本原则是员工自愿,对于当前不好、甚至未来前景也不看好的企业,企业员工绝对不会自愿持股,员工自愿持股的肯定都是风险较少、收益较大的好企业。好企业的股份是蛋糕、是馅饼,相当于上市公司的原始股,谁都知道原始股是公开的二级市场股价的好几倍甚至好几十倍。因为国有企业的资产是全体人民所有,并非国有企业员工所有,企业员工分馅饼有悖社会公平,而且即使企业内部也会因为馅饼分配不均而产生矛盾。所以,员工持股必须规范进行,必须在国家层面首先有具体的政策规定和操作规程。现在重提允许,是新形势下的一个新课题。
(二)小混合与大持股
这次《决定》提出,混合所有制企业允许员工持股,实现资本与劳动的紧密结合,充分调动企业员工积极性,具有重要意义。之所以提出是混合所有制企业中允许员工持股,因为混合所有制与员工持股本质上有着密切的一致性。员工持股与混合所有制的关系是小与大的关系:员工持股是小混合,混合是大持股。即使员工自己不持股,也可能通过成立民营企业或自己的亲友成立民营企业作为外部资本来参加混合改革。
(三)激励型与投资型
是否所有混合所有制企业都可以搞员工持股呢?我认为,其基本标准与依据是:效率大提高,国资不流失,相对有公平。从持股目的看,员工持股可分三类:投资型员工持股、激励型员工持股、福利型员工持股。福利型员工持股,即把持股当作蛋糕当作福利分配给员工,往往是全员持股,这种类型的员工持股应该避免。对于大型企业、现有企业即存量,建议搞激励型员工持股,主要是激励企业高管和业务骨干,持股所占比重很小,但却是一个员工与企业可持续发展相关的“金手铐”。对于小型企业、新设企业即增量,建议搞投资型员工持股。如科研业务板块,为了使一项新的研究成果产业化,由相关科研人员出现金占股,原企业以技术、设备及场地作价占大股,成立新公司。这实质上是以投资新项目为基础,吸收来自内部员工资本或内外部资本相结合的新的混合所有制企业。可以搞投资型员工持股、激励型员工持股的企业,应该是完全竞争型企业。员工持股应该有红线,垄断行业、政策性业务强的行业的企业建议暂缓搞员工持股。因为非竞争领域的企业搞员工持股,不但起不到较大的激励作用,而且可能造成国有资产流失。
(四)研究与探索
员工持股中有很多具体问题需要研究、探索,如开展员工持股企业范围、员工持股对象、持股数量比例、持股方式、股权评估、持股批准程序、退出程序等。要正确处理好几个主要关系,如国家与企业的关系、企业与员工的关系、员工之间的关系、岗位持股与人头持股的关系,以及短期激励与长期激励的关系、虚拟股票与实体持股的关系、增值权与分红权的关系等。
四、混合的风险与防范
(一)混改浪潮与风险防范
发展混合所有制经济是下一步深化国企改革的基本方向和重头戏。中央从增强国有经济活力、实现国民共进之目的出发,提出了积极发展混合所有制经济的要求,但在发展混合所有制这个问题上,各个方面心中算盘与出发点相差很大。如西方势力及其在国内的代言人认为混合就是私有化,就是削弱和瓦解国有企业,从消灭竞争对手的目的出发;一些民营企业家认为混合就是国退民进,从抢占经营地盘、切分国有蛋糕的目的出发,特别是对于中央企业混改的期望更为迫切;一些中央企业高管认为这是一夜暴富的千载难逢机会,从表面合法瓜分国有资产的目的出发。如果刮混改风、一哄而上、不顾顶层设计让企业自己混改的话,中央企业和地方较好的国有企业在一夜之间可以混完。所以,我认为根本不用担心混改的进度,最重要的是扎实做好工作、稳步推进,关键是防范各种风险。
(二)底线与红线
混改的风险主要是“底线”与“红线”的问题。底线就是在混改中要坚持基本经济制度,红线就是防止国有资产流失。习总书记早就指出,不要在一片改革声浪中使国有资产流失。国有资产流失就是最大的风险,也是必须防止的红线。对于这次国有企业的混合改革,有人认为是馅饼,也有人认为是陷阱。因为国有资产按经营好坏或按赢利能力分三大类,一类是优良资产,一类是不良资产,一类居中。优良资产是馅饼,不良资产是陷阱。但我认为,主要还是馅饼。因为如前所述,国有资本是非人格资本,非国有资本是人格资本。对于不好的国有资产,拥有人格资本的民营企业家,对于不良国有资产是不会进入的。即使是不良国有资产,由于是非人格资本,也可能被超低价出售,从而成为一种新的馅饼。我们要汲取第一轮国企改革特别是一些地方国有改革的教训,把国有资产低价格便宜卖掉甚至零价格送掉,有些人因而成为千万甚至亿万富豪。
(三)风险重点
从混合资本来源看,主要有外部投资股东、内部员工持股、形外实内资本三种。混合中国有资产流失风险主要可能发生在“三优”区域:优良企业、优良资产、优良业务线。流失的管道主要可能发生在三个环节:一是资产评估环节,有客观和主观两个方面的因素。从客观因素看,品牌、商誉、资质、垄断地位、营销渠道、客户资源、核心技术、赢利产品、人力资源等无形资产很难科学准确量化评估,这种客观因素导致混合改革中非人格资产流失风险的不可避免性或不可消除性。从主观因素看,当前社会上信用缺失的较为普遍,资产评估机构这些中间机构同样缺乏公信力,其评估结果常常不利于非人格资本方,从而造成国有资产流失风险。二是交易环节。是否依法合规、符合制度和程序,是否公开、公平、公正,是否阳光透明,是否存在形式上的走程序而实际上暗箱操作。三是混合后的运行环节。是否存在同业竞争或关联交易而产生利益输送。
(四)风险防范
混合所有制经济风险防范建议实行“五统一”:统一整体规划,分步推进;统一政策标准,分企审批;统一操作程序,规范操作;统一红线清单,设立禁区;统一产权管理,强化监管。改革应该有先后顺序。对于垄断行业的改革,主要有两大任务,一是打破行政垄断,二是产权混合改革。有人提出毕其功于一役的方案,即通过混改来破垄。事实上,这是很难实现的,不仅难以打破垄断,而且可能形成新的垄断,并容易造成国有资产的流失。
责任编辑 张蕊
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