时间:2020-02-12 作者:高铮 (作者单位:国家外汇管理局)
[大]
[中]
[小]
摘要:
21世纪以来,伴随着日益严重的老龄化问题和人口危机,各国养老保障体制脆弱性加大,全球养老金制度改革进程加快,主权养老基金作为养老保障体系第一支柱的补充和后备机制,逐渐成为公共养老基金改革的创新选择,越来越多的国家尝试通过建立主权养老基金为将来的老龄化社会提供支持。我国主权养老基金——全国社保基金于2000年成立,在十余年的发展中取得了良好的成绩。本文在研究分析主权养老基金国际经验的基础上,提出完善我国主权养老基金的具体思路,以期为破解日益凸显的老龄化问题提供参考借鉴。
各国主权养老基金的管理模式
主权养老基金是一种政府主导下的代际储蓄安排和代际再分配机制,是政府为了应对将来出现的老龄化危机而提前积累的养老体系后备资金。在资产积累的过程中,资金来源(即筹资机制)以及投资运营(即资产配置)是最重要的两个方面。
1.主权养老基金的资金来源。目前全球主权养老基金共有11家,资产总规模超过一万亿美元,且总体上扬势头明显。从各国实际情况看,主权养老基金的资金来源大致分为三类,分别是财政收入、资源出口外汇收入和国有资产,其特点如下:一是财政收入的占比较大,11只基金中有9只基金的资金来源包括财...
21世纪以来,伴随着日益严重的老龄化问题和人口危机,各国养老保障体制脆弱性加大,全球养老金制度改革进程加快,主权养老基金作为养老保障体系第一支柱的补充和后备机制,逐渐成为公共养老基金改革的创新选择,越来越多的国家尝试通过建立主权养老基金为将来的老龄化社会提供支持。我国主权养老基金——全国社保基金于2000年成立,在十余年的发展中取得了良好的成绩。本文在研究分析主权养老基金国际经验的基础上,提出完善我国主权养老基金的具体思路,以期为破解日益凸显的老龄化问题提供参考借鉴。
各国主权养老基金的管理模式
主权养老基金是一种政府主导下的代际储蓄安排和代际再分配机制,是政府为了应对将来出现的老龄化危机而提前积累的养老体系后备资金。在资产积累的过程中,资金来源(即筹资机制)以及投资运营(即资产配置)是最重要的两个方面。
1.主权养老基金的资金来源。目前全球主权养老基金共有11家,资产总规模超过一万亿美元,且总体上扬势头明显。从各国实际情况看,主权养老基金的资金来源大致分为三类,分别是财政收入、资源出口外汇收入和国有资产,其特点如下:一是财政收入的占比较大,11只基金中有9只基金的资金来源包括财政收入。这也恰好证明由于政府财政收入的公共服务性质,可以天然地作为主权养老基金的资金来源。还有部分国家(如法国和卢森堡)利用社保基金缴费盈余充实主权养老基金,在这里,缴费盈余并非指缴费余额本身,而是缴费余额经营运作后的投资收益,这种情况也归为财政收入范畴。二是挪威、俄罗斯两个资源丰裕国家主权养老基金的资金来源完全依赖于石油、天然气等资源出口外汇收入。从广义上讲,资源出口外汇收入是国家外汇储备的组成部分,因此这种情况可以理解为资金来源于国家外汇储备。三是部分国家也利用国有资产充实主权养老基金。如澳大利亚未来基金的初始资产来源于出售Telstra公司的股权收入;法国退休储备基金的资金来源渠道包括国有资产的私有化出售收入(如移动电话牌照的拍卖收入);而我国全国社保基金的一个重要资金来源便是国有股减转持收入。四是具有筹资渠道多元化的趋势。例如,法国退休储备基金分别于2000年和2001年扩大筹资渠道,将不动产和投资收益资本利得社会税的2%、法国国家养老基金盈余、储蓄和银行存款保险基金盈余以及国有资产私有化变卖收入、财政收入等纳入资金来源。由于筹资渠道多元化,法国退休储备基金的规模稳步增长。
2.主权养老基金的资产配置。在资本市场上,主权养老基金属于长期机构投资者,战略性资产配置对其投资收益具有决定性作用。根据多期资产配置模型,在基金积累期,其规模基数较小,但可预见的未来资金来源收入较多,资金积累速度快,因此为实现主权养老基金的期望效用最大化,股票在资产配置中的占比较高。随着基金逐渐接近支付阶段,规模达到历史较高水平并趋于稳定,且未来资金来源收入的现金流有所减少,股票在资产配置中的占比将有所下降。主权养老基金的资产配置主要呈现以下特点:一是日益表现出投资品种多元化、地区多元化和行业多元化趋势。这有助于实现适度风险条件下的收益最大化,是降低投资风险、提高投资收益的有效途径。在投资品种上,很多主权养老基金增加了对通胀挂钩债券、大宗商品、基础设施乃至房地产的投资,目的是防止长期内通货膨胀带来的负面影响。二是投资策略呈现高风险、高收益的投资倾向。虽然部分基金的投资组合仍然受到法律的严格限制,几乎完全以持有国内政府债券为主,但随着基金规模的不断增加,为了进一步实现保值增值,更多基金选择将投资政策逐渐转向股票以及风险回报更高的其他资产,包括私募股权、对冲基金、商品和其他另类投资。三是以海外投资为主,且比重仍在不断提高。
3.主权养老基金的投资收益。自21世纪初主权养老基金兴起以来,各国主权养老基金的投资管理机制逐渐趋于完善,基金年平均名义收益率达到2.5%—7%,实际收益率为1%—4%。十余年来,各主权养老基金投资收益呈现出“总体趋势基本相同、年均水平有所差异”的主要特点:一是各基金投资收益走势呈现明显的周期性和趋同性,且周期性波动与全球宏观经济形势的变化趋势紧密相关。全球宏观经济形势对基金收益率产生影响的路径为“宏观经济形势→证券市场→股权类产品收益→主权养老基金收益”。二是各主权养老基金年均收益率水平有较大差别。在能够获取数据的主权养老基金中,挪威、澳大利亚和新西兰收益率较高,法国、爱尔兰和智利收益率相对较低。
4.主权养老基金的治理结构。主权养老基金治理结构的核心在于通过设立外部监管机构(所有者)和内部运营机构(经营者),达到所有权和经营权分离的目的。从职能看,外部监管机构对基金及其受益者负最终责任,是治理结构的核心;内部运营机构负责基金具体的营运管理和资产管理。从机构类型看,外部监管机构可以是政府管理部门,也可以是社会保障机构或专门成立的机构,其成员必须有明确的受托职责和具体、可衡量的任务目标;内部运营机构一般由外部监管机构指定并授权,并对外部监管机构负责,可由央行或专门成立的机构担任。从实际情况看,几乎所有主权养老基金都对外部监管机构和内部运营机构及其职责进行了明确规定。
5.建立较为完善的法律框架。为确保主权养老基金规范发展,各国政府一般都制订了完备的、层级较高的法律制度,对主权养老基金的资金来源、注资规则、支取使用和投资运营等问题进行了明确规定。如挪威《政府养老基金法》、《新西兰超级年金基金法案》、爱尔兰《国家养老储备基金法》、法国《退休储备基金法》、智利《(养老储备基金)财政责任法》以及俄罗斯《联邦预算法典新条例》等,这使得主权养老基金拥有了坚实的法律保障。
完善我国主权养老基金的具体思路
全国社保基金经过十余年发展,基金规模逐年增加,投资收益表现良好,不仅完善了社会保障体系,建立了一定数额的社会保障战略储备,还有力促进了资本市场的发展。下一步,要利用当前经济高增长的有利时机继续壮大、完善主权养老基金,为应对老龄化社会做好准备。
1.科学精算养老金需求。为了实现设立养老保障战略储备基金的目的,全国社保基金规模应当能够弥补我国人口老龄化高峰时期的养老金缺口。虽然国内外学者曾多次尝试对我国养老金收支缺口进行估算,并得出缺口规模较大的一致结论,但由于口径不一、方法不一,资金缺口的具体规模和关键时间点仍众说纷纭,缺乏权威的测算结果。对长期基本养老金收支缺口的测算涉及口径和参数等各类数据,是一项复杂的系统工程。因此,建议在权威部门的监督领导下,整合相关专业机构的资源和信息优势,对我国养老金收支缺口具体规模和关键时间点进行科学精算,并以此为依据确定全国社保基金的目标规模和增值路径。
2.稳步扩大社保基金规模。2011年底,我国社保基金资产规模为7728亿元,虽然较建立之初大幅增加,但远远无法与我国养老金巨大的潜在缺口相比。资金来源渠道单一和划拨款项规模较小等现实条件又限制了全国社保基金规模的稳定增长。如果仅有主权养老基金的形式而实质上没有充分的资金支持,难以有效解决我国养老体系财务赤字的实际问题,因此应加大政策扶持力度,拓宽资金来源渠道。一是增加中央财政预算拨款,实行预算拨款制度化、规范化,具体可借鉴国际经验,按照GDP的一定比例或当年财政收入的增长率确定拨款金额。二是完善国有资产划拨机制,完善上市企业的国有股减转持政策,并考虑将央企上交利润按照不低于30%的比例划拨全国社保基金,也可考虑将国家控股比例过高的中央企业一部分股份划拨全国社保基金。三是开拓新的财政性筹资渠道。可参考国际经验,将一部分国家重要资源收入或国有土地、山林等经营权拍卖收入划拨给全国社保基金。四是利用国家外汇储备充实全国社保基金。可通过特殊财政安排,将外汇储备从中央银行的资产负债表中置换出来,形成财政性资金加以利用。此外,还可以进一步广开思路筹集资金,例如将部分国库闲置资金拿来运作,或是发行特别国债筹集资金,交由全国社保基金理事会负责运营,投资收益部分划归全国社保基金等。总之,要多方尝试、大胆评估各种筹资可行办法,确保全国社保基金规模稳步增长。
3.提高社保基金投资收益。我国社保基金的投资策略和运营方式较为保守,比如,市场化程度不高,限制了投资收益率的上升空间;投资范围主要在国内市场,无法分享国际经济增长的成果;投资品种单一,风险集中度较高。借鉴国际经验,我国社保基金的投资策略应立足于效益最大化,坚持“不变”与“变”的有机结合。所谓“不变”,是指战略上扎实稳健不变,继续坚持全国社保基金“审慎投资,安全至上,控制风险,提高收益”的原则,这也符合主权养老基金的定位和目标;所谓“变”,是指打破原来过于保守的思路,增加股票等高收益产品的投资,逐步扩大海外投资规模,国际国内双管齐下。只有稳健与灵活的投资策略相结合,社保基金才能真正实现在适度风险下提高收益的投资目标。此外,基金的投资运营还应注重前瞻性,做好危机或突发事件应对预案,提高防范风险能力。
4.加强对社保基金的监管。与一般的养老基金相比,主权养老基金面临一些特殊挑战,比如,比一般养老基金更易受国家和政府的影响,也更易被用作其他目的;通常不是由独立的金融监管当局承担监督职责,因此对外部监管机构的问责只能依赖于年报等公开披露的信息,缺乏更有效的手段;在国内通常不存在同类型竞争对手,要评估基金的营运状况只能依据其初始投资目标或别国同类基金的相关情况,基金运行评估有较大主观性。因此,在设计主权养老基金的治理结构时需注意以下方面:一是外部监管机构成员应具有专业的投资知识和经验,成员的甄选和提名过程需保证公开、透明,以便有效履行监管职能;应遵守严格的披露政策。二是最好由独立的实体专门负责其管理和投资,如果未建立独立实体,也应该在央行等部门内下设单独的机构负责管理基金资产;基金的部分投资还可以委托给外部资产管理人。三是立法明确基金“仅用作支持未来养老金支付”的最终目的。四是设立明确的任务以及具体、可衡量的融资率和投资回报目标,这是有效衡量基金运行状况的标准。
5.完善主权养老基金的法律体系。在我国社保基金法律体系中,《中华人民共和国社会保险法》是上位法,但仅对全国社保基金进行了原则性规定,相关法条的内容较为简单。除此之外,《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》以及《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》共同构成了基金境内外投资和筹资机制的法规框架,但上述办法或规定属于法规或规章,法律层级较低。应借鉴国际经验,提高法律层级,制定《中华人民共和国主权养老基金法》或《全国社会保障基金法》,对各种原则性事项进行统一规定。在此框架下,还可制定相应实施细则,对资金来源、投资运营等方面作技术性的细化规定。同时,强调严格依法运作主权养老基金,制定相应罚则。
责任编辑 张敏
相关推荐