时间:2020-02-13 作者:张车伟 (作者单位:中国社会科学院人口与劳动经济研究所)
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摘要:
当前,社会上要求解决收入分配问题的呼声很高。有人认为,解决收入分配问题就是要缩小收入差距。这种看法固然没有错,但是却没有抓住问题的本质。其实,收入差距拉大仅仅是收入分配问题的表征之一,收入分配问题还有其他不同的表现形式和症状特征。例如,从分配格局来看,收入分配问题表现为劳动报酬占初次分配比重不断下降、居民收入占国民收入比重不断下降;从分配规则看,则表现为分配秩序混乱、私设小金库、乱发奖金、同工不同酬等现象严重。收入分配在不同层面上所表现出来的问题和症状既相互联系又相互影响、相互叠加,这决定了收入分配问题的复杂性。我国收入分配问题的症结在哪里?其实质究竟是什么?不回答这些问题,就难以找到解决收入分配问题的有效途径。
一、我国收入差距拉大的主要原因是再分配调节作用不足
从国际经验看,缩小收入差距主要靠再分配调节。在经济快速发展过程中,一个国家或者社会的收入差距往往都会呈现扩大趋势,有些国家会在收入差距达到顶点后出现下降趋势,而有些国家的收入差距则长期维持在高水平。目前,发达国家的收入差距都比较小,基尼系数一般稳定在0.3左右,低收入国家的基尼系数一般稳定在0.3—0.4之间,收入差距...
当前,社会上要求解决收入分配问题的呼声很高。有人认为,解决收入分配问题就是要缩小收入差距。这种看法固然没有错,但是却没有抓住问题的本质。其实,收入差距拉大仅仅是收入分配问题的表征之一,收入分配问题还有其他不同的表现形式和症状特征。例如,从分配格局来看,收入分配问题表现为劳动报酬占初次分配比重不断下降、居民收入占国民收入比重不断下降;从分配规则看,则表现为分配秩序混乱、私设小金库、乱发奖金、同工不同酬等现象严重。收入分配在不同层面上所表现出来的问题和症状既相互联系又相互影响、相互叠加,这决定了收入分配问题的复杂性。我国收入分配问题的症结在哪里?其实质究竟是什么?不回答这些问题,就难以找到解决收入分配问题的有效途径。
一、我国收入差距拉大的主要原因是再分配调节作用不足
从国际经验看,缩小收入差距主要靠再分配调节。在经济快速发展过程中,一个国家或者社会的收入差距往往都会呈现扩大趋势,有些国家会在收入差距达到顶点后出现下降趋势,而有些国家的收入差距则长期维持在高水平。目前,发达国家的收入差距都比较小,基尼系数一般稳定在0.3左右,低收入国家的基尼系数一般稳定在0.3—0.4之间,收入差距最大的国家往往是那些经济增长较快的中等收入国家。总体来看,发达国家之所以能够实现收入差距缩小,与它们普遍建立了调节收入分配的财税政策、建立社会保障制度和增强劳动者的话语权密切相关。由于发展中国家普遍缺乏调节收入差距的再分配机制,其初次分配后的收入差距和再分配后的收入差距基本上没有什么变化,所以,发展中国家的基尼系数所反映的基本上是市场力量所导致的收入差距。其实,单就初次分配的结果来看,发达国家和发展中国家的基尼系数并没有显著差异,很多发达国家初次分配后的基尼系数都处于相当高的水平,但是,再分配后,发达国家基本上都实现了相对均等化的收入分配,而发展中国家收入差距仍然维持初次分配后的高水平。
和其他发展中国家一样,我国的基尼系数反映的也主要是初次分配的收入差距,因为我国的再分配制度不仅缺乏对收入分配的调节作用,而且还在某种程度上具有“逆向调节”的作用。有研究指出,综合考虑地区生活成本、住房、社会保障等因素后,我国的基尼系数可能在0.48—0.49左右,收入差距不仅没有缩小反而进一步拉大。除了市场力量推动的结果外,另一个关键原因则是再分配手段缺乏调节收入分配的作用。具体来看,作为再分配的主要手段,我国的公共财政无论是从收入还是从支出的角度来看,都缺乏调整收入差距的再分配功能,这成为收入差距继续扩大的重要原因。
从收入的角度看,我国的税收制度以间接税为主,直接税所占比重很低,例如,具有较强再分配功能的个人所得税占财政收入的比重不足7%,纳税人数占工薪劳动者的比例不足20%。而以间接税(增值税、营业税、国内消费税、关税)为主的税收制度使得一般劳动者承担了更高的税负水平,高收入群体承担的税负相对较轻,因此,我国目前的收入分配格局在某种程度上同税收制度的基本结构和特点有着密切关系。而发达国家的税收很多都以直接税为主,这就保证了收入差距从收入环节就被大幅度调整,税收制度起到了“削峰”的作用,而我国的税收制度基本缺乏这样的作用。
从支出的角度来看,我国财政用于民生支出比重低,再分配功能弱。医疗、教育、住房等公共支出严重不足;社会保障制度不健全,低收入群体受到的保护程度低;社会保障制度设计忽视收入分配功能,没有起到缩小收入差距的作用。目前,中央政府的转移支付所占比重虽然很大,但转移支付多为项目支出,缺乏调整收入差距的再分配效应。公共财政支出没有在调整收入分配中起到“填谷”的作用。
可见,我国收入差距和其他国家在经济快速发展过程中所呈现出的特征并无二致,但不同的是,发达国家通过再分配调整后,有效地遏制了收入差距扩大并把差距调整到比较合理的水平。与发达国家相比,缺乏再分配手段的调节作用是我国当前收入差距不断扩大的主要原因。
二、我国收入分配问题的本质是分配不公
我国收入差距扩大虽然已经到了比较严重的地步,但从国际比较来看,当前的收入差距程度既没有超过发达国家历史上曾经达到的水平,也没有超过发展中国家中的较高者,即使和当前发达国家初次分配后的收入差距相比,也基本上相差无几。但即便如此,收入分配问题在社会上仍然引起越来越多的不满,这恐怕就不能仅从收入差距本身去寻找答案了。
一般来说,如果收入差距扩大是市场机制下通过公平分配方式带来的结果,那么它所引起的社会不满就会相对小得多。如果收入差距更多地是由不公平的分配方式所导致,则即使收入差距并非十分严重,社会不满也会非常强烈。我国收入分配问题的根源并不仅仅在于收入差距扩大本身,而在于收入差距扩大在很大程度上是由于不公平的分配方式所引起的。所谓收入分配不公平,简单说来就是社会财富或者收入以不合法、不合理或者不透明的途径和方式流入了部分群体或者个人的口袋,而应该得到财富或者收入的群体或者个人却被排除在外。
在市场化改革进程中,我国的基本经济制度已经从单一公有制转变为公有制为主体多种经济成分共同发展。随着市场化进程的加快,各种经济成分都需要参与市场竞争,需要资本化运作。其中,国有经济和国有资产的资本化运作不仅反映了市场改革的进步,也是国有经济参与市场竞争和全球经济的必然要求。然而,在这一过程中产生了收入分配不公平现象,部分群体和个人利用社会转型中制度规则的漏洞,把属于社会和国家的财富以各种隐蔽的方式据为己有。例如,在国有企业上市、并购等资本化运作中,少数人利用内部消息、关系和权利等不正当手段从中攫取巨额财富归为己有;属于全民所有的国家各类矿产资源以很低的价格被少数个人控制,资源开发的巨大利润滚入个人口袋;国有企业高管人员利用决定薪酬的权利取得高额薪酬等等。由分配不公所导致的社会财富向少数人集中,使社会上大多数人产生了相对剥夺感。与单纯的收入差距拉大相比,收入分配不公往往会给社会带来更大的威胁和伤害。因此,只盯住收入差距问题而不着重解决收入分配过程中的不公平现象,收入差距即使能够得以缩小,收入分配问题也不会从根本上得到解决。
三、解决收入分配问题需要优先消除分配不公
当前我国收入分配存在的问题不仅仅是收入差距扩大,更为严重的是收入分配不公平以及由此造成的两极分化。收入分配不公不仅是拉大收入差距的重要原因,也是制造社会矛盾、引发社会不满的根源之一。
发达国家的实践证明,在正常市场经济条件下形成的收入差距,是可以通过完善再分配机制逐步加以改善或者解决的。然而,收入分配不公问题既不是发展阶段问题,也不是市场机制建设问题,而是利益格局调整和制度法规建设和执行问题,它并不会随着市场经济的发育自动得以解决。不消除收入分配中的不公平现象,解决我国的收入分配问题也就无从谈起。
目前我国收入分配不公主要源于国有经济或者国有资本参与市场的收益没有被全体国民合理分享,因此,如何公平合理地处置国有资产及其收益就成为解决收入分配不公问题的关键所在。为此,迫切需要在如下几个方面完善制度和规则:一是完善土地制度,明晰土地产权,改革集体土地征用占用制度,提高农民分享土地增值收益的份额,将土地出让金纳入财政预算。二是建立更加严格的矿产资源使用制度,尽快开征资源税,提高矿产资源使用税标准,建立矿产资源企业的利润分成制度。三是需要完善国有企业经营管理制度,加强监管,提高企业利润上缴比例,国有企业收益应该尽快纳入国家财政预算,对于关系到生计、安全的公共事业、自然垄断和战略性资源行业应该谨慎上市。四是需要进一步规范公共产品的资本化运营,对于已经收回成本的高速公路、市政交通等企业应当尽快清理整顿,严格监管私人部门进入公共产品领域,降低公共产品服务费用。
四、通过完善再分配手段缩小收入差距
在优先解决收入分配不公问题的基础上,收入差距扩大问题可以通过不断完善再分配机制和手段加以解决。当然,缩小收入差距既要充分考虑经济发展的阶段性特征,也需要考虑我国的制度特点和现实可能性。从再分配的角度来看,缩小收入差距的政策需要在如下几个方面加以完善:
一是加强税收调节收入分配作用,实施按家庭综合征收个人所得税制度。改变当前税收调节收入分配作用不足局面,一方面需要尽快征收财产持有环节的税种,例如房产税和遗产税等,另一方面需要改革我国个人所得税制度,从分类征收转变为按家庭综合所得征收个人所得税。
二是完善社会保障制度顶层设计,增强社会保障制度的普惠性。我国社会保障制度再分配作用不足,也是收入差距难以缩小的重要原因。完善我国的社会保障制度需要从制度的顶层设计入手,增强制度的普惠性和公平性,发挥社会保障制度作为再分配手段调节收入分配的作用。为此,可以考虑在全国推行高龄津贴制度或建立统一的非缴费型公共养老金制度,改革现行城镇职工养老保险制度,建立职业年金制度和企业年金制。
三是加快实现公共服务均等化,重点解决外来人口的同城待遇问题。在当前公共服务提供中最大的不公平来自于生活在同一地区甚至同一个城市的人被区分为不同身份而差别对待,其中那些已经长期工作生活在城镇中的农村人口是遭受不公对待的主要群体。根据2010年第六次人口普查结果,我国流动人口规模已达2.2亿,其中大部分为农村进城务工人员。这些流动人口离开农村后,实际上就脱离了农村的公共服务和管理体系,但流入地的公共服务和各种社会福利待遇又以是否拥有当地户口为准入条件,从而造成了流动人口被排斥在流入地的城市公共服务体系之外,形成了所谓半城市化的格局。按照常住人口来看,目前城镇化率已超过50%,但如果按照户籍来看,具有非农业户口人口占全国人口比例不足40%,二者相差10多个百分点,这意味着有大约1.5亿左右离开户籍地的农村人口无法和流入地城镇居民享受同等公共服务,由此所造成的社会矛盾和问题日益突出。因此,加快实现公共服务均等化的当务之急是尽快把工作和生活在同一城市或地区的外来人口纳入到当地的公共服务体系中去,这不仅是缩小收入差距和实现社会公平正义的需要,也是保持社会和谐稳定的需要。为此,可以考虑建立以常住人口为依托的公共服务提供体系,一个人只要在城市有稳定住宿和工作,并居住超过一定年限,就应该享受到和城里人相同的教育、医疗、社会保障、就业和住房等待遇。财
责任编辑 李艳芝
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