时间:2020-02-13 作者:丁国光
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摘要:
党的十八大提出了“全面深化改革开放的目标”,要求“必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”。收入分配是当前的一个突出问题,基尼系数偏高,城乡收入分配差距过大,农民收入过低,金融行业和国有企业高管收入过高,少数人获得资源开发权或通过不正当渠道暴富等引发社会不满情绪。这从不同侧面反映我国收入分配急需改革调整。当前收入分配问题是以往体制制度造成的,因此完善收入分配不能就分配谈分配,需要按照十八大精神,深化体制改革,革除影响收入分配的根源性体制机制问题。
一、政府与市场边界不清是造成收入分配问题的根源
改革开放三十多年来,我国经济体制改革取得了重要进展,初步建立了社会主义市场经济体制,但市场机制还很不完善。原因是计划经济体制非一日之寒,向市场机制转轨非一日之功。在这种情况下,政府与市场分工和作用边界不清晰,资源配置到底是以市场为主还是以政府为主?至少到目前,一些重要的经济要素和重要行业政府仍在发挥主导作用,市场的作用有限。一是土地资源的配置是以政府为主导,地方政府以招商引资和城镇化的名义大量低价圈占农民的土地,再低价...
党的十八大提出了“全面深化改革开放的目标”,要求“必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”。收入分配是当前的一个突出问题,基尼系数偏高,城乡收入分配差距过大,农民收入过低,金融行业和国有企业高管收入过高,少数人获得资源开发权或通过不正当渠道暴富等引发社会不满情绪。这从不同侧面反映我国收入分配急需改革调整。当前收入分配问题是以往体制制度造成的,因此完善收入分配不能就分配谈分配,需要按照十八大精神,深化体制改革,革除影响收入分配的根源性体制机制问题。
一、政府与市场边界不清是造成收入分配问题的根源
改革开放三十多年来,我国经济体制改革取得了重要进展,初步建立了社会主义市场经济体制,但市场机制还很不完善。原因是计划经济体制非一日之寒,向市场机制转轨非一日之功。在这种情况下,政府与市场分工和作用边界不清晰,资源配置到底是以市场为主还是以政府为主?至少到目前,一些重要的经济要素和重要行业政府仍在发挥主导作用,市场的作用有限。一是土地资源的配置是以政府为主导,地方政府以招商引资和城镇化的名义大量低价圈占农民的土地,再低价供给企业,严重违背了土地价值,损害了农民利益,搞乱了政府、企业与农民之间的收入关系分配。二是政府对金融领域高度集中管制,控制金融主体的审批设立,以致民营和真正的合作制金融机构难以产生和立足,形成国有金融机构垄断和金融市场缺乏竞争的局面,广大农民、中小微型企业普遍贷款难,而金融企业获取高额垄断利润,职工获取过高收入。三是政府对重要产品和资源价格控制和干预过多。对粮食价格调控过多,导致粮价既难以反映真实的种粮成本费用变化,又难以反映粮食的市场供求变化,影响了种粮农民收入,政府花费大量财政补贴仍难调动大多数农民的种粮积极性。四是政府过多干预市场加剧了市场波动。例如养猪业已是一个完全市场调节的行业,出现一定时间的猪肉价格涨跌是正常的,政府实行母猪补贴,本意是反映政府对养猪业的支持鼓励,引导社会增加养猪投入,扩大养殖规模,然而一个养猪周期下来,猪肉供给大增,肉价却下跌,使养猪业者出现亏损和投资损失。母猪补贴既增加了政府的财政支出,又加剧了市场波动,是政府与市场的边界不清、政府干预过多的后果。
理顺政府与市场的关系,政府必须按照简政放权的思路,继续减少政府在经济领域的活动,给市场机制发挥作用腾出空间,为个人和多种所有制、多种形式经济组织发展和竞争创造条件,解决诸如上述体制机制问题,才能从根本上改善收入分配。
二、是发展、稳定、改革还是改革、发展、稳定
改革开放以来,围绕改革、发展和稳定三者的关系,一直存在不同看法。改革是动力,发展是手段,稳定是基础,三者相互依存,这是共识。但从实践看,不同阶段三者的重点顺序还是有所不同的。2002年以前,改革是重点,改革是动力,带动发展和稳定。在当时,改革是共识,不改革没有出路。八十年代,改革的重点是农村,同时探索城市改革;九十年代,重点是城市改革和宏观经济体制改革。农村改革解决了全国人民的吃饭问题,增加了农民收入。城市改革解决了国有企业搞活问题,同时改革了财税体制、金融体制、外贸体制、社保制度等,解决了城市居民的增收问题。这两个阶段的改革既促进了发展,也促进了稳定,实现了三者的良性互动。九十年代后期由于农业丰收,农产品价格连年下跌,造成农民增收困难,加之县乡财政困难和农村公益事业发展,农民负担过重,农村干群矛盾尖锐。中央决定在2000年进行农村税费改革,到2006年全国取消农业税,理顺了国家与农民的收入分配关系。
八九十代城乡改革的成效,加上2001年我国加入世贸组织以后,国内外市场需求增加,为我国快速发展提供了基础和动力。从2003年以后,实践中三者的顺序变成了发展、稳定和改革。2003—2012年中央政府一直高度关注发展问题,但前后重点有所不同。2003—2008年上半年,重点关注经济过热问题,中央采取多种措施调控经济过热。从2008年下半年起,由于国际金融危机影响我国出口和经济增长,经济遇冷。中央紧急采取扩张性财政金融政策,出台4万亿元投资,到2012年,中央政府一直把稳定经济增长作为主要目标任务。2003年以来,我国的改革工作主要集中在完成农村税费改革和推进城乡一体化改革,包括义务教育体制改革、新型农村合作医疗和新型农村养老方面的改革。这些改革意义重大,主要是减轻了农民负担,让他们开始享受平等的国民待遇。
2003年以来的十年,我国经济增长保持了9%的增速,国家财政经济综合实力有了很大提高,成为全球第二大经济体。但城乡收入差距不仅没有缩小,还有所扩大。可见,发展虽然能增加收入,但并不能自然而然地解决收入分配问题和社会稳定问题。因此,我们还是要坚持改革、发展、稳定的顺序,要着眼于通过改革解决收入分配差距过大的问题;通过改革调动各方面积极性,优化资源配置,解决可持续发展问题;通过改革,理顺收入分配秩序,解决收入分配不公等问题。
三、初次分配还是再分配起决定作用
收入分配包括初次分配和再分配。在市场经济条件下,初次分配主要是依据市场经济原则进行的。市场经济的基本原则是平等自愿、等价交换,供求规律决定交易双方可以接受的市场价格,各交易主体、各种经济要素应主要按这些原则来进行交易和配置,各种经济主体依此获得相应的报偿,土地出让者得到土地收入,劳动者得到工资等收入,资金出让者得到利息或股息分红收入,企业主得到产品或服务销售利润。只有市场能在资源配置中发挥基础作用,才能基本实现各种资源的优化配置,实现全国经济效率的最大化,并有助于初次收入分配正常进行,公平合理的初次分配应在整个收入分配中发挥主导作用。反过来,如果市场经济环境存在缺陷,各种经济主体之间不能实现各种经济要素的平等自愿、等价交换,不遵循或不能体现供求规律的要求,不仅损害经济的整体效率,而且扭曲整体收入分配,损害经济的可持续发展。
从1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来,我国市场经济改革取得了很大进展,例如农产品价格基本由市场决定,农村劳动力能够自由流动、自主择业,等等,这些不仅增加了农民的收入,还促进城市经济发展。但我国市场化改革至今还不够深入,经济要素交换和配置中的不平等、不自愿、不等价等现象大量存在。例如,一些城市规定有些工种农民工不能进入,有些工种外地户籍劳动力不能进入,农民工与城市工人同工不同酬,同工无社保。一些地方政府以很低代价征用农民土地而农民得不到以后的土地增值收益。一些有特权的公司或个人不以市场方式及其价格获得重要矿产开发经营权,等等。市场经济环境的这些缺陷,造成少数人暴富和大多数人收入过低,收入分配不公。
近十年来,国家财政收入增长很快,2003—2007年全国财政收入16万多亿元,2008—2012年达42万多亿元。国家财政实力的增强,增强了政府调控经济、关注民生、改善分配的能力。例如应对国际金融危机政府增加投资稳定了经济增长,增加教育、社保、医保等投入改善了民生,增加农业和新兴产业投入优化了经济结构。政府的这些再分配有的是必须的,有的是越位进入了初次分配的范围,特别是不少地方政府为招商引资而给企业提供用地优惠、税收减免、财政补贴等,使企业得到了远高出其自身努力而应得到的利润收入,很多企业待价而沽,把注意力专注于到处圈地、铺摊子,捞取地方政府提供的各种优惠,而不屑于自身的科技进步创新。一些地方政府只要外来劳动力和农民工提供的GDP、税收、出口、城市发展、生活便利等贡献,而对外来劳动力的子女就学、医疗卫生、住房保障等排除在政府支出之外,农民工流出地因体制缺失、财政困难等原因,造成政府再分配的缺位。全国2亿多农民工及其家人应享受的公共服务缺失或不足,成为再分配的重大隐患,也是我国城镇化的重大缺陷。
只有初次分配比较合理了,再分配才能比较从容;否则再分配的压力就很大。要改变目前我国财政收入增长很快而支出压力越来越大这样一个窘境,必须抓好两项重要工作。一是继续改革完善初次分配体制机制。例如在国外,虽然企业员工的工资水平高低主要通过工人与雇主自愿决定,但一些国家通过劳动法规定,企业必须执行员工的最低工资标准,必须为员工交纳社会保险金。我国要加大这方面的执法力度,还要改革土地管理法规,让农民从征收土地中得到符合市场价格的补偿或长期收益。二是政府的再分配要从越位回归本位,保证再分配的支出重点,主要是提供城乡一体化的基本公共服务。
四、明晰和保护产权是完善收入分配的基石
分配只是经济活动的一个环节,分配权源于所有权,所有权决定分配权。传统意义上人们往往更关注对物的所有权,包括土地、房屋、机器、厂房、资金等。现代意义的财产所有权体现为产权,是一种财产权利。随着社会进步,人们越来越关注知识和人的创造,即承认人的精神及其产品的所有权,因此出现了“知识产权”这一新的财产权利。在现代社会,如果不重视对人的基本权利保护,不调动人的积极性和创造性,不论是一个企业、一个单位,还是一个地方或一个国家,都没有创造力,没有竞争力,难以持续健康发展。家庭承包责任制就是对农民自主权利的尊重和承认,尽管地还是那些地,人还是那些人,甚至以更少的人,提供的农产品数量和质量却大大超过了承包以前。可见,明晰和保护产权,是解决收入分配问题的基石。当前我国改革收入分配,必须进一步明晰产权,保护人的基本权益。
一是进一步明晰国有企业的产权关系。当前社会上对国有企业仍有争议,有的说它们是靠垄断获利,有的说它们是靠政府补贴发展,有的说它们对全国人民没有什么贡献,有的说它们税后利润上交财政太少,上市企业不分红或极少分红,企业税后留钱太多而乱花钱,等等。这从一些侧面反映国有企业与全民所有制这种产权关系还不够明晰。如何明晰?我认为最好的一条途径是将国有企业税后利润的一部分上交国家社会保障预算,让全国人民享受其利润,用社保受益权来体现全体人民的所有权。
二是抓紧改革完善农村集体所有制产权制度。我国改革是从农村集体经济开始的,土地联产承包责任制明确了土地的集体所有权与家庭使用权及收益权的关系,调动了农民积极性,一举解决了全国十多亿人口的吃饭问题。但土地的家庭承包制也有其历史局限性。它明确了承包地的农户使用权,但没有明晰承包农户与集体组织(行政村、组)之间的产权关系;它明确了家庭对承包地的农业使用权及相关的收益分配权,但没有明晰农户与集体对承包地非农业的使用权及其收益分配权。承包地具有使用价值,但没有被赋予价值或市场价值;它是一种集体所有制资产,但不具备与全民所有制、私有制、外资,乃至股份制企业资产相同的资产权利和功能,包括自由交易、抵押、担保、贷款等权利功能。与土地相关的集体资产还有宅基地及农房等也面临相同的困境。由于集体产权存在这些缺陷,严重制约了农村经济发展,影响了农民收入增长,导致农村土地、劳动力、资金以极低代价大量流向城市,加剧了城乡发展失衡和城乡居民收入差距扩大。因此,必须尽快下决心深化农村集体产权制度改革,让农户享有更明晰的集体产权,同时对其产权给予确权赋能,使之与其他所有制产权享有同等待遇。这是促进城乡一体化、促进城乡经济共同繁荣的根本出路。
三是继续推进城乡人口、劳动力同等待遇的一体化改革。新的人民代表选举办法规定农村与城市一样,同等人数选举同等人民代表。这是一项重大改革,有助于推动城乡人口和劳动力各种待遇的平等和一体化。当前重点要加快推进户籍制度改革,让城乡居民享受平等的基本公共服务,促进人口自由流动和人尽其才;推进城乡劳动力统一市场,消除对农民工的歧视,建立同工同酬制度,落实按劳分配原则;建立完善城乡一体化的最低工资制度和社保医保制度;尊重人的劳动和创造,提高劳动者报酬和创新收入。
四是为城乡劳动者自行创业就业创造条件。2011年全国城乡居民储蓄存款余额达34.3万亿元,人均2.5万元,储蓄率达52%。这么多存款,但中小企业特别是小微企业和农民贷款难的问题却十分突出,严重限制了城乡居民的创业就业。如果按城乡居民收入3:1测算,农村居民人均储蓄余额约为8000元,按9.3亿农民计算,农村居民储蓄总额为11.6万亿元。由于农民难以举办自己的金融服务机构,加之缺少抵押担保条件,除能获得少量小额信用贷款外,农村存款大量流向城市,农民的钱农民用不到。农业农村由于缺乏信贷支持而难以发展。今后必须改革金融管理制度,鼓励支持农民发展互助金融服务组织,必须增加承包地、宅基地、农房、农产品等可抵押物,提高农民使用信贷资金发展农业农村经济的能力。鼓励支持城乡居民发挥各自的劳动、资金、技能、信息等优势,以合作制、股份合作制、合伙制等多种形式创业,促进城乡中小企业的发展。
法治是保证收入分配公平合理的前提。从再生产过程来说,分配只是生产的结果,因此讲收入分配,既要改革完善分配领域的法律法规、体制制度,还要改革完善产权、生产、投资、流通、消费等领域的法律法规和体制制度。从当前来说,一要改革完善和监督落实物权法,切实保护人民群众的财产权利。特别是要从法律法规上进一步明晰公民对国有企业、集体资产的财产权利。要加快修改完善《土地管理法》,修订征收集体土地条例,保护农民的财产收入。二要改革完善劳动法,规范和保护劳动力者的最低工资收入权、社会保障权、工资集体谈判权等。三要统一规范和落实公民享有的基本权利,包括依法享有最低社会保障权、医疗保障和救助权、受教育权、迁徙自由权等。财
责任编辑 张蕊
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