时间:2020-02-16 作者:郭玉清 (作者单位:南开大学)
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摘要:
如果将全国可供借贷的资金总量比喻成一个“公共池”,那么地方政府的竞相举债势必形成“公共资源”问题,最终引发全国性的债务危机。当前,大多数曾经发展债务危机的国家一般均以“事前设限”举措对地方政府举债行为设置第一道风险闸,“事前设限”不仅针对资金供给方,更通过指标控制遏制资金需求方的借贷冲动,硬化地方政府预算约束。通过指标控制限制地方政府的举债冲动,是防控地方政府债务风险的重要政策工具。
对我国而言,既要借鉴国外经验,又要考虑到我国地方政府债务风险的异质性。国外指标控制的目标是避免地方政府债务违约,即在违约行为发生以前,便通过对债务总量规模设限,规避可能的偿债危机;但我国市县级政府的债务违约现象已较为普遍,并长期累积成为难以自身有效化解的逾期债务,因而比较适合采取违约预警指标控制方法。由此,笔者提出现阶段遏制我国资金需求方借贷冲动的事前设限策略取向为:“早期警戒线与危机警戒线相结合,辅以偿债准备金最低比例限制”。
一、市县政府:债务危机预警设限
我国市以下地方政府的举债冲动和逾期债务积压扩张是内生于财政分权体制和政府发展职能的制度结果。发展中国家政府除供给公共品和迎合社...
如果将全国可供借贷的资金总量比喻成一个“公共池”,那么地方政府的竞相举债势必形成“公共资源”问题,最终引发全国性的债务危机。当前,大多数曾经发展债务危机的国家一般均以“事前设限”举措对地方政府举债行为设置第一道风险闸,“事前设限”不仅针对资金供给方,更通过指标控制遏制资金需求方的借贷冲动,硬化地方政府预算约束。通过指标控制限制地方政府的举债冲动,是防控地方政府债务风险的重要政策工具。
对我国而言,既要借鉴国外经验,又要考虑到我国地方政府债务风险的异质性。国外指标控制的目标是避免地方政府债务违约,即在违约行为发生以前,便通过对债务总量规模设限,规避可能的偿债危机;但我国市县级政府的债务违约现象已较为普遍,并长期累积成为难以自身有效化解的逾期债务,因而比较适合采取违约预警指标控制方法。由此,笔者提出现阶段遏制我国资金需求方借贷冲动的事前设限策略取向为:“早期警戒线与危机警戒线相结合,辅以偿债准备金最低比例限制”。
一、市县政府:债务危机预警设限
我国市以下地方政府的举债冲动和逾期债务积压扩张是内生于财政分权体制和政府发展职能的制度结果。发展中国家政府除供给公共品和迎合社会公众的保障性需求外,普遍还面临着促进经济持续快速增长的巨大压力。中国目前正处于城市化快速推进的阶段,大量人口从农村涌入城市,对市政基础设施及相应的配套公共服务形成了巨量需求,而基础设施的供给责任主要由地方政府承担。随着分税制改革的推进,基层政府财权与事权不对称的矛盾日益突出,仅靠预算内收入无力迎合城市化进程中的基建项目需求,只能诉诸预算外财源和依托融资平台举债的渠道筹集建设资金。由于地方政府垄断土地批租市场,“以地生财”成为大多数地方政府获取预算外财源的重要途径。土地批租收入不仅直接补充地方可用财力,而且可以为政府举债提供隐性担保,通过杠杆化融资运作撬动更多社会资金用于地方建设。但我国市以下地方政府的银行借贷资金大部分投向基本不形成利润流的纯公益性基建投资项目,即便举债融资投向能以收费弥补部分成本的电力、供热、高速公路等准公益项目,其收费也很难在短期内覆盖银行本息,大多数地方政府不得不采取展期策略,以债务违约和逾期的方式规避偿债责任。
为遏制地方政府的举债冲动,避免逾期债务过度积压于市县政府并逐级向上传导形成债务危机,应以“逾期债务占债务余额比重”指标,测度市县政府的危机规模,并设置上限值予以监控。根据地方政府债务逾期情况,基期市级警戒阀值应设置在5%左右,县级为8%左右,警戒阀值应随着逾期债务规模的削减而不断下调。对于逾期债务比率高于阀值上限的市县政府,应禁止其通过融资平台继续向商业银行和其他金融机构举债,并责令限期整改重组;待逾期债务比率回落至警戒线以下后,再行放开举债权。危机预警线将使市县政府理性、适度举债,并为化解自身债务危机状态做出最大程度努力,从而减轻上级政府的偿债压力和救助责任。
二、省级政府:债务早期预警设限
由于省政府在省以下财政分级分税制度框架中具有制度设计优势,省级部门及省级融资平台往往具有较为充沛的财力偿还银行借贷,出现逾期债务的情况尚不多见。但没有形成逾期债务并不等于不存在债务危机,省级部门的偿债能力是以弱化市县政府偿债能力为前提的,是通过财力上收的制度设计将逾期债务隐匿在市县层面。从这个角度说,省政府在债务风险处理中扮演了“攫取之手”的角色。如果隐匿于市县政府的逾期债务积压过重,势必向上传导回省级,从隐形状态转化为显性状态,这种局面将意味着债务危机的骤然升级,直接威胁中央财政运行安全。
针对地方政府债务风险和债务危机的现状,应对省级政府进行债务早期预警设限,即通过设置一系列债务相关指标体系,通过线性量化加总的方式评估各地区偿债能力,并密切关注某些债务指标出现异质点的省份。对于量化评估相对落后的省份,建议采取措施限制其债务融资权,可资利用的方法包括继续下浮市县政府逾期债务占比阀值、禁止部分省级融资平台银行借贷、加大对金融机构的贷款投向监管力度等。对于量化评估比较靠前、但某些债务指标值出现明显异常的情况,应予以警告,要求地方政府采取应对措施使指标值回落至正常区间,否则同样采取限制举债融资权的方式予以惩戒。但各省债务量化评估结果可能与其经济实力有很强的相关性,经济越落后的省份,逾期债务占比越高,量化评估结果也越差。如果仅针对量化评估的相对结果限定举债权,可能会因基建设施和公共服务投资不足,反而制约落后省份的经济发展。为此,中央应根据各省经济发展状况,实施与债务融资能力相对应的财政转移支付,要求地方政府专项用于基础设施建设,必要时进行配套资金支持。这项政策与未来允许地方政府自主发债后的配套制度建设是一致的,由于落后地区偿债能力较弱,很难从资本市场举债融资,仍然需要中央通过转移支付手段弥补财力缺口。转移支付资金主要源于中央在“财权上收、事权下放”的分税体制中获取的财力盈余,实质上是一种平衡各地区举债融资能力、保障落后地区公共投资需求的外生制度安排。如果落后地区获取有条件财政转移支付后仍出现大规模的债务违约和逾期,则应按照上述措施限制其继续举债权。
另一种可行的考虑是,将全部省份按东、中、西部地区进行分组,由于每个组的地理区位和发展状况接近,这相当于进行一项可控实验。通过对每个组的举债能力进行量化评估和相对排名,每个组内排名落后的省区将被限制继续融资权,而非将全部省区做综合排名后确定限制名单。基于相对排名结果赋予政府举债权,将使地方政府面临激烈的省际竞争。处于竞争压力下的省级部门具有很强的激励改善自身偿债能力,消除市县债务危机,这样才能在同其他类似地区的竞争中获得优势,进而获得持续举债资格拉动本地增长。尽管这样的制度设计可能使地方政府过度投入资源抑制风险,从而难以达成风险与收益间的帕累托最优配置,但考虑到在过去十年间地方政府已经在城市化进程中累积了较高规模的债务余额和逾期债务,通过制度导向激励地方政府进行抑制风险的横向竞争,不失为是一种约束借贷行为、有效规避风险的事前控制策略。
三、各级地方政府:偿债准备金设限
我国地方政府长期以来不存在设置偿债准备金的制度约束,政府通过各种隐性渠道举债几乎不承担任何成本,这也造成了地方举债规模持续膨胀,当债务密集偿还期到来时,大多数地方政府均无力偿债。
2011年以来,尽管财政部等部委已出台多项内部文件垂直下达给各省级部门,要求地方政府设置偿债准备金,但地方管控风险的动力明显不足。根据审计署2013年6月的审计结果,在抽查的36个地方政府本级中,仍有5个没有建立偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金;其他建立准备金制度的31个地方政府本级,预留基余额907.6亿元,仅占全部债务余额的2.36%。尽管大部分省市已经设置了偿债准备金,但根据审计署公布的数据,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,最高的达38.01%;14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。这说明,偿债准备金的设置并没有有效遏制地方政府违约和逾期债务规模的扩张。
为控制地方政府的借贷冲动,偿债准备金应与地方政府的举债规模同向变动,从历史违约概率的角度滚动变动偿债准备金率,实现对可能发生的违约债务的及时清偿,从而将逾期债务控制于一定规模。随着地方财力的扩充,地方政府可逐步扩大准备金额度,逐步将逾期债务予以化解。在制度设计方面,由于地方政府本身并没有激励从事违约控制,还必须辅以一定的强制性手段。作为基准期底线,中央应规定各省偿债准备金占债务余额比重不低于5%。以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金,专门用于政府逾期债务清偿,是将赤字和债务增长速度控制在一定范围、防止财政风险扩散转嫁的有效的制度安排。地方财政偿债机制的构建有助于避免因债务密集偿还期到来可能造成的对正常预算支出的挤压,保证财政偿债资金有稳定的来源渠道偿还违约债务,降低偿债风险。其来源主要是年度预算拨款、财政结余调剂以及债务投资项目效益一定比例的划转等;其投向有二:一是偿还政府新增违约债务和逾期债务,二是投资于低风险债券组合,实现资金不断保值增值。5%的偿债准备金率仅是最低限制,各省可根据市县债务风险程度规定差异化的偿债金比率。为避免各省仅为应付中央督导组的监察,设置象征性偿债准备金,而不发挥任何风险规避作用,中央应禁止各省出现新增债务违约,并对借新偿旧实施制度惩戒,如降低对该省财政转移支付等。当地方政府无法借助拆东墙补西墙手段偿债,又不允许债务违约时,只能有两种选择:一是衡量自身财力状况,降低举债规模;二是动用偿债准备金,实现占补平衡。这两种情况都有利于遏制地方政府的借贷冲动,从源头上防控区域性债务危机。
本文是国家自然科学基金项目“中国地方财政隐性赤字的规模估测、风险量化与动态监管研究”(编号:71203106)的阶段性研究成果。财
责任编辑 廖朝明
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