时间:2020-02-16 作者:孙全民 (作者单位:包头铁道职业技术学院)
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摘要:
矿产资源的可持续利用是我国实现可持续发展的重要环节。矿产资源型经济发展政策的制定,应着眼于未来的长远利益和综合利益而不能只顾眼前利益。在“营改增”逐步推进,地方税收减少的大背景下,需要重新调整制定更加科学合理的资源税费政策,通过清费、正税等手段提高税费征收效率,全面反映矿产资源价值,促进资源的有效保护和合理利用,实现资源与环境的可持续发展。
一、现行矿产资源税费存在的主要问题
我国现行的资源税费主要包括矿业权使用费和价款,资源税、资源补偿费、各相关部门在开发环节征收的环境治理性收费等。从总体上看,目前的资源税费制度还不够完善,对资源的特殊性考虑不足,还没有很好地发挥其应有的作用。
(一)资源税费征收项目混乱,费的项目多、税收项目少
矿产资源类企业的资源税费除了按国家统一规定征收的资源税以外,都以各种费的形式和名称由矿管、水保、国土、林业、工商和环保等多个部门征收,多达十余种。地方政府及各政府部门也纷纷以加强管理为由征收各种名目的规费,许多规费项目的征收无相应的法规依据,征收随意性大、简单化、不规范,税费混杂。这一方面加大了资源企业的负担,使企业在利益驱使下盲目扩...
矿产资源的可持续利用是我国实现可持续发展的重要环节。矿产资源型经济发展政策的制定,应着眼于未来的长远利益和综合利益而不能只顾眼前利益。在“营改增”逐步推进,地方税收减少的大背景下,需要重新调整制定更加科学合理的资源税费政策,通过清费、正税等手段提高税费征收效率,全面反映矿产资源价值,促进资源的有效保护和合理利用,实现资源与环境的可持续发展。
一、现行矿产资源税费存在的主要问题
我国现行的资源税费主要包括矿业权使用费和价款,资源税、资源补偿费、各相关部门在开发环节征收的环境治理性收费等。从总体上看,目前的资源税费制度还不够完善,对资源的特殊性考虑不足,还没有很好地发挥其应有的作用。
(一)资源税费征收项目混乱,费的项目多、税收项目少
矿产资源类企业的资源税费除了按国家统一规定征收的资源税以外,都以各种费的形式和名称由矿管、水保、国土、林业、工商和环保等多个部门征收,多达十余种。地方政府及各政府部门也纷纷以加强管理为由征收各种名目的规费,许多规费项目的征收无相应的法规依据,征收随意性大、简单化、不规范,税费混杂。这一方面加大了资源企业的负担,使企业在利益驱使下盲目扩大生产,无暇外部性治理;另一方面挤占了正规税费筹集财政收入、调节企业收入、支持环境治理的空间。
(二)资源税费体系不完善,各部分的目标不明确、功能界定不清
作为我国矿产资源税费体系的主体,资源税和矿产资源补偿费的征收依据相同,都是矿产资源的国家所有权,只是在设立目的上有所区别。其中,矿产资源补偿费设立的目的是为了补充国家地质勘探投资资金来源的不足;而资源税设立的目的主要是为了调节资源开发过程中的级差收入,征收对象既包括开采优质矿产资源也包括开采劣等矿产资源的企业,而且以无偿性的税收来实现资源所有权的价值,这本身就不合理。正是由于矿产资源补偿费和资源税各自的征收目标不明确,导致其相互间没有清晰的功能界限。
(三)环境损失和生态恢复成本考虑不够充分
长期以来,我国对矿产资源在开采中造成的环境污染和生态破坏问题重视不够,没有筹集专门治理资金,也缺乏用于环境治理和恢复的专门税收,这使地方政府通过现有资源税费所筹集到的财政收入与生态环境治理恢复所需巨额资金之间存在巨大差距,矿山环境问题日趋严重。
(四)主体税费计征方式不合理,不符合可持续发展的要求
我国大部分矿产资源税采用从量计征方式,在资源价格变动较大的情况下,资源税收不随市场价格变动而变动,人为割断了价格和资源税收之间的关系,国家作为资源所有者不能从价格上涨中取得更多资源收入,本应归属国家的级差收入留在了开采企业,资源归属地政府利益没有相应增加;价格下跌时也不能以减少税收的方式给企业减轻负担,减弱了税收对收入分配的调节作用,实际上助推了粗放型经济增长方式和对资源的过度需求。只对资源开发过程中的对外销售和自用部分征税,而积压或库存的部分无需征税,极易造成开采企业不考虑市场情况盲目开采,造成资源的积压和浪费,甚至是永久性的破坏。另外,我国现行的矿产资源补偿费按矿产品的销售收入实行从价计征,对尾矿坝、共伴生矿资源补偿费的征收没有做明确的规定,造成矿山企业采富弃贫的短期行为加剧,使难开采或开采价值不大的尾矿、共伴生矿被放弃。
(五)收入归属和利益分配不合理,政府资源税费调节效率低下
根据我国现行的分税制财政体制,资源税属于地方税性质。对地方政府而言,其财政收入与资源的开采量成正比,部分地方为了增加财政收入而纵容企业过度开采。对企业而已,由于资源产业长期处于低税费状态,矿业企业经营成本较低,又不承担生态恢复与环境治理的责任,所以在稀缺长期确定的情况下,不需要进行技术创新或设备更新等方面的努力就可以获得超额利润,易造成掠夺式开采,破坏资源环境;同时导致资源地其他产业的挤出,不利于资源富集地产业链的延伸和技术进步,区域经济差距会越拉越大,使发展最终不可持续。
二、可持续发展视角下矿产资源税费改革建议
结合经济发展形势和财税改革的整体布局,建议矿产资源税费改革从近期和远期两个角度逐步推进,最终实现资源税费促进资源永续利用的可持续发展目标。
(一)矿产资源税费近期改革的对策建议
1.征收综合资源税,减少征收环节,促进综合利用。我国共伴生矿矿产资源较多,且含有多种有用元素,如果每一种元素都征收资源税,执行难度较大。按照各种共、伴生资源的含量制定综合资源税应纳税额,并对综合开采给予资源税优惠,使企业单独开采某种资源的成本高于收入,单独开采收益远远小于综合利用,能在一定程度上迫使企业进行多种资源的综合开采和利用,以节约资源、减少尾矿堆存和环境污染。
2.改革矿产资源税计征方式。首先,改“按销售量或自用量”计税为“按实际产量或生产数量”计税,并综合考虑开采主矿过程中的伴生矿和资源储量消耗指标等,促使企业根据市场需求和资源状况有计划、节约开采,减少资源的积压和浪费,延长开采周期,提高资源回采率,充分合理地利用稀缺资源。其二,将计税方式由“从量计征”进一步改为“从价计征”,改革后的计税依据确定为“按资源的实际开采量或生产数量的市场价格作为计税依据”,可以提高行业对资源价格的敏感性,促进企业综合开采利用资源,促使企业将短期生产目标与资源综合高效利用的长期目标达到有效平衡。
3.确定差异化的资源税税率,优化税率结构。因资源赋存条件的差异,开采企业收益有较大不同。因此,在资源可持续发展的指引下,资源税税率设计应以全面体现资源的价值为基础,综合考虑资源的优劣程度、开采条件和技术差异,科学设计和确定差异化税率。在体现绝对矿租的基础上,注重级差矿租的调整。通过差别税率的设计,适当调节由级差矿租而产生的利润不公,为市场主体创造平等的竞争环境,避免企业因追逐超额利润而“采富弃贫”,促进资源的全面持续性开发和综合保护利用。
4.改资源税为共享税,提高中央对矿产资源地生态补偿能力。矿产资源开发多数在资源地进行并具有跨地区的特点,开发和利用矿产资源不仅影响资源开采地的生态环境,而且影响周边地区的生态平衡。受地方利益及财力限制,资源开采地对因矿产开采带来的生态环境破坏恢复补偿不力,因此,需要调整资源税收入的分配制度,改资源税为中央与地方共享税,重新构建资源开发和生态环境保护的补偿机制,在保证资源税专项用于矿山环境恢复治理和资源开发地地方政府分配较大比例的基础上,中央政府集中一部分资源税收入,建立生态恢复补偿的专项资金,统筹用于开采造成的生态环境恢复治理,重点解决历史遗留问题和跨地区生态恢复治理;也可以补贴到科研、深加工环节。以此减弱资源地政府在地方利益的驱使下,不顾环境资源代价,而破坏性地无序开采资源。
5.提高资源补偿费的费率,制定共、伴生矿的优惠规定。为了鼓励和促进开采企业对共伴生资源的综合开发利用,建议提高单独利用某种资源的资源补偿费,同时制定共、伴生资源综合利用补偿费征收的详细优惠规定。比如:在开采主矿种的同时,对共、伴生的其他矿产资源进行综合开采利用的,减半或免缴矿产资源补偿费;投资开发利用尾矿资源的,免缴矿产资源补偿费;采用先进技术,对开发难利用的低品位、难选冶资源进行投资的,减半征收资源补偿费。
6.适当提高矿业权价款和使用费的收费标准。由于现行的矿业权使用费和价款收费标准过低,在全面实行矿产资源有偿取得制度后,不利于勘探投入的收回和矿地保护,因此应适当提高收费标准,也即全面收回矿业权价款(探矿权和采矿权价款)以及适当提高矿业权使用费(探矿权和采矿权使用费)。
(二)矿产资源税费远期优化改革建议
在远期,借鉴国际经验并结合矿产资源实际,改革和完善现行的资源税费制度,积极构建一个租、税、费并存的符合可持续发展的矿产资源税费制度体系。
1.征收“权利金”,保证矿产资源国家权益的足额收回。将现有的矿产资源补偿费、探(采)矿权价款、矿产管理费和矿山专项维护费等矿产类的收费统一为“权利金”,由国土资源部门征收。统一考虑矿产中所蕴含的所有有用元素,提高增收比例,调节级差收入,实现矿产资源国家所有者权益。
2.重新定位资源税。为了促进矿产资源的可持续发展,将资源税重新定位为资源保护税。资源保护税的征收目的定位为:保护矿产资源、促进矿产资源合理开发利用、保护矿区环境、促进生态平衡、实现可持续发展。资源税逐渐过渡到环境税体系,为矿产资源地环境治理、生态恢复筹集必要的资金,重点解决资源开采的外部性,实行专款专用。
3.征收特别收益金,调节企业超额利润。企业和地方政府盲目、无序开采,造成产业过热和其他产业的投资不足,使一地经济发展不可持续。世界各国资源税改革的一个新趋势是征收租赁型资源税,对私人企业在开采公共资源时所获得的超额利润征税。因此,可以借鉴国外资源租赁税改革经验,并结合我国石油特别收益金的征收经验,对矿产资源征收特别收益金,调节企业在出现价格超预期暴涨时获得的超额利润,维持产业的正常发展秩序。
4.征收矿地租金。将目前收取的探矿权和采矿权使用费改为矿地租金,提高征收金额,按探矿或采矿活动占用的土地、草场、森林等资源面积分年度向企业征收,以限制矿业活动对土地等资源的占用和破坏。财
责任编辑 张敏
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