时间:2020-02-16 作者:尹晓君 陈茜 (作者单位:财政部亚太财经与发展中心)
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摘要:
近日,美国知名智库彼特森国际经济研究所资深研究员阿文德·萨勃拉曼尼亚(Arvind Subramania)撰文指出,为维护全球开放经济体系,中美两国应各自让步:美国应放弃在多边机构中的部分权力、支持人民币成为储备货币、承认中国市场经济地位,以换取中国承担更多的全球领导责任,更加开放市场,更积极应对气候变化。文章认为,为平衡中国力量,应让欧洲、日本、巴西、印度等国也加入中美战略与经济对话。中美两国应增强政治互信,共同构建“新型大国关系”。
一、“新型大国关系”的提出
2013年6月,美国总统奥巴马在加利福尼亚州安纳伯格庄园会见了中国新一届国家主席习近平,这是习主席自2013年年初接任国家主席以来中美首脑首次会晤。尽管此次会晤不及1972年尼克松访华那样具有划时代意义,但仍影响深远。访美期间,习主席一再提及中美两国间的“新型大国关系”,为奥巴马政府重新定位两国关系提供了历史机遇。以此为契机,美政府应更多从战略角度利用中国的崛起,而不是担心中国崛起并获得经济主动权后会影响甚至挑战美国的地位。
基于过去动荡时期的历史先例,对中美关系的评价似乎都认为新兴力量的崛起会威胁既有大国的地位。但时移势迁,当前的国际...
近日,美国知名智库彼特森国际经济研究所资深研究员阿文德·萨勃拉曼尼亚(Arvind Subramania)撰文指出,为维护全球开放经济体系,中美两国应各自让步:美国应放弃在多边机构中的部分权力、支持人民币成为储备货币、承认中国市场经济地位,以换取中国承担更多的全球领导责任,更加开放市场,更积极应对气候变化。文章认为,为平衡中国力量,应让欧洲、日本、巴西、印度等国也加入中美战略与经济对话。中美两国应增强政治互信,共同构建“新型大国关系”。
一、“新型大国关系”的提出
2013年6月,美国总统奥巴马在加利福尼亚州安纳伯格庄园会见了中国新一届国家主席习近平,这是习主席自2013年年初接任国家主席以来中美首脑首次会晤。尽管此次会晤不及1972年尼克松访华那样具有划时代意义,但仍影响深远。访美期间,习主席一再提及中美两国间的“新型大国关系”,为奥巴马政府重新定位两国关系提供了历史机遇。以此为契机,美政府应更多从战略角度利用中国的崛起,而不是担心中国崛起并获得经济主动权后会影响甚至挑战美国的地位。
基于过去动荡时期的历史先例,对中美关系的评价似乎都认为新兴力量的崛起会威胁既有大国的地位。但时移势迁,当前的国际形势已是另一番景象:中国在政治、军事、经济等多个领域对美国构成了挑战,但在朝鲜等问题上两国又有微妙的合作。在经济领域,中美两国面临的最大挑战是要克服所谓的“金德尔伯格难题”,即:当衰落中的霸权国(美国)越来越不能依靠一己之力承担领导责任,而新兴大国(中国)又不愿固守现有世界经济体系的背景下,如何维护好开放、基于规则的多边经济体系至关重要。唯有中美两国都秉持正确观点、采取正确行动,这种全球经济体系才能得以维系。
二、对中国的建议
维护开放经济体系符合中国利益。中国在过去30年能实现经济快速转型的关键就在于对外开放。正如世界银行《2030年的中国》报告中所描述的,中国的改革进程同开放体系是完全相符的。从全局来看,中国国内需进行的改革同维护开放体系需采取的措施并没有根本冲突。
然而,中国的经济快速转型远未完成,中国民众的生活水平仍只有工业化国家的20%-25%。外部发展能决定、甚至威胁中国的国内发展。为维护自身利益,中国应采取行动避免这些威胁或使风险最小化。
(一)可能影响中国发展的三个外部因素
1.全球金融不稳定。由于资本流动的规模扩大、波动性增加,全球经济系统更易受到金融危机冲击。2008年金融危机凸显了中国在外部金融不稳定时的脆弱性。以其雄厚的财力作支撑,中国实施了一揽子宏观审慎刺激计划,迅速稳定了经济,避免了社会动荡。但中国是否有能力再次实施同等规模和效力的刺激政策还值得观察。中国必须采取行动,使危机再次发生的风险最小化。
2.保护主义。中国实现经济转型需要开放的全球市场,尤其是工业化国家市场。迄今为止,发达国家的贸易保护主义还没有威胁到中国的贸易和发展,但不能低估“西方的没落”给开放体系带来的挑战。如果西方国家无法恢复增长,收入分配持续恶化,经济机会减少,支持开放市场的理念就会动摇。西方国家遭遇经济困境的时间越长,支持抵制保护主义壁垒从理念上和政治上都会承受越大压力,而现在已经出现了这些征兆。此外,西方市场要比中国市场更加开放的认知也会加大这些压力。如果未来中国开放市场进程缓慢,美国或会基于政策开放的程度不同而大打不公平牌。
除发达国家外,中国强大的出口也引发了发展中国家的担忧。发展中国家发起的反倾销行动大多是针对从中国进口的商品。多哈回合谈判失败的部分原因也在于新兴市场国家不愿开放市场,以避免同中国竞争。
3.气候变化。影响中国发展的另一主要威胁是气候变化。几乎所有研究都表明,气候变化给中国和其它发展中国家带来的成本要高于工业化国家。例如在中国,碳的社会成本是美国的3倍,是欧洲的近4倍。这主要由于中国的发展前景更好,也更易受到气候变化的影响。同时,上海等沿海城市尤其易受海平面上升的影响,水资源短缺仍是沿海城市面临的主要问题。
显然,发展中大国能从应对气候变化中受益。事实上,最令发展中国家担心的不是被要求为应对气候变化付出过多,而是工业化国家贡献太少。不愿减排的富裕国家可能会将发展中大国的不作为当作本国不积极采取行动、被动适应气候变化的借口。鉴于发展中国家和发达国家遭受气候变化的影响和由此带来的成本不同,如果发展中国家也试图适应而非应对气候变化,那将是灾难性的。
(二)中国的应对之策
1.应对全球金融不稳定。为应对未来危机,确保危机不会对经济造成破坏性影响,国际货币基金组织(IMF)需大幅提高借贷能力。美国因受本身经济及金融疲弱影响持观望态度,只有拥有3万亿美元庞大外汇储备的中国才有能力提供IMF扩容所需的资源。对中国而言,通过扩大IMF规模,向富裕国家提供救助可避免经济波动,从而消除影响中国发展和出口的负面因素,在本质上是自利的。作为回报,中国可在IMF等国际机构中获得更大话语权。
2.应对保护主义。为确保工业化国家保持市场开放,并解除其他发展中国家的担忧,中国必须主动开放市场。为此,中国可在WTO发起新一轮多边倡议(“中国回合”),以推进或代替多哈回合。该新倡议旨在将中国关心的主要问题(海外投资的安全问题、气候变化相关的贸易行为)和其贸易伙伴关心的主要问题(汇率政策、服务和政府采购障碍、国家资本主义)放在台面上讨论。为避免发达国家实行贸易保护主义、影响其增长活力,中国必须牵头启动这一倡议而不总是让工业化国家唱主角。
全球经济实力正在向其他地区,尤其是向中国转移。获得权力的国家必须确保权力的转移不会破坏开放市场。对中国来说,虽然位高而任重,但确实符合自身利益。
3.应对气候变化。采取积极措施缓解气候变化才符合发展中国家的利益。中国的付出将引发其他国家做出相应贡献,共同防范气候变化,从而保障中国自身的经济发展。
事实上,已有迹象表明中国正采取行动应对气候变化。中国已在五大城市设立了七个碳交易计划,并计划自2015起在全国范围内推广。今年2月,中国财政部报道称,中国将主动引入一组旨在保护环境的新税收政策,包括对二氧化碳排放征税。财政部专家建议,2012年以每吨二氧化碳10元的价格征税,2020年税费增至每吨50元。就碳定价而言,中国走在了美国的前面。
三、对美国的建议
(一)坚持多边主义
历史经验表明,多边主义是抵制霸权的最佳防御武器。美国和其他主要国家可将中国纳入多边体系中,通过塑造规则,促进规则遵守并定义合法行为,达到牵制中国的目的。
由于贸易谈判通常通过交换市场获取准入,而中国市场规模不断增长、贸易壁垒相对较多,贸易谈判的主动权在中国,而非其贸易伙伴。多边主义能够确保中国的贸易伙伴国有足够的合力,在与中国的谈判中更加平衡。此外,鉴于声誉成本的不同,相较于遵守一系列双边协议,中国遵守多边规则的动机更强烈。以双边主义同中国打交道的国家越多,中国对多边主义的关注就越少。一个可操作的方法是:让世界其他大国(欧洲、日本、巴西、印度等)也加入中美战略与经济对话中,以平衡中国力量。
(二)赋予中国更多权力
为维护全球开放的经济体系,美国还需做出让步,赋予中国在现有多边经济框架中更多权力,包括货币、金融和贸易等三个领域。尽管对美国而言,这三个领域授权的确切机制和利弊各不同,但其潜在逻辑确是一致的——强化中国在开放经济体系中的利害关系,减少中国构建平行体系的动因。
1.促进人民币成为储备货币。近年来,中国政府一直积极推动人民币国际化进程。支持中国实现人民币崛起的目标对美国是有利的。主要表现在:一是即使人民币替代美元的地位,美国也无需恐惧。虽然美国会失去美元霸权的便利,也会对其经济地位产生潜在影响,导致美国借贷成本上升,但作为储备货币,美元对美国也是有成本的。低廉的借贷成本导致过度消费,这也是引发2008年金融危机的原因之一。二是人民币国际化程度越高,境外国家对人民币的需求就越大,人民币升值的可能性也就越大,这是美国所欢迎的。此外,人民币国际化需要也会助推中国金融部门和对外部门改革,这也符合中国和世界的利益。三是如果人民币成为国际储备货币,中国不愿丧失威望和由此带来的利益,不会做出威胁全球金融和贸易的举动。
因此,各国以战略授权的方式推进人民币国际化是有利可图的。能否实现人民币国际化主要取决于中国政策制定者,后者需要开放中国金融体系,实现人民币可兑换。但国际社会也可以促进人民币国际化的实现。首先,世界各国必须将人民币纳入构成IMF特别提款权(SDR)的一篮子货币中。由于SDR作为国际货币的地位不会显著提升人民币的地位,因此,此举的象征意义更大,从战略角度来看也可加速人民币完全可兑换。其次,美国和英国应将纽约和伦敦建成人民币离岸交易中心。中国和英国已就此进行了讨论,纽约的加入会强化美国欢迎并将促进中国经济及人民币崛起的信号。
2.增加中国在国际金融机构中的权力。在国际金融领域,中国应被授予更多权力。授权中国利大于弊的原因有以下两点:一是随着全球经济格局转变,大国成为紧急融资的潜在借款人,国际社会越发需要一个更加强大的IMF。美国自身经济和金融疲软,只有具有3万亿美元储备资产的中国才有能力为扩大IMF规模提供资源。当前权力大国应改革国际金融机构治理,换取中国对IMF的注资。目前,美国持有IMF17%的投票份额,欧洲有近33%。由于IMF通过重大决定需要85%的支持选票,因此美欧均有一票否决权。若中国成为IMF主要融资国,也应享有否决权,而当前中国的投票份额少于10%。美国应努力确保中、欧、美三方享有同等权力以匹配三方地位。目前,由于担心自身权力被稀释,美国对于强化IMF并不热情,甚至在某种程度上蓄意阻挠,这是战略短视的表现。事实上,授权中国更利于美国发展。二是提升中国的地位不仅可以使得国际金融体系更加稳定,还可加强该体系与中国的联系。如果西方国家坚持从事实上牵制IMF的治理改革,中国就不会向IMF增加注资,这对于经济体系来说是一大损失;中国或会在亚洲更加积极推进如“清迈倡议多边化”等区域解决方案,最终可能造成分裂。
类似的论证也适用于世行。目前,中国是双边援助主要捐赠国。基于同样的原因,必须提高中国在世行中的地位,扩大世行规模。中国有能力向最贫困国家提供特惠资源,同时,中国也可以通过世行更好地规范贷款。但是,依然有大国反对增加世行资本,这就导致了金砖国家发展银行的建立。事实上,尽管金砖国家发展银行是次优选择,它的形成只是新兴大国在现行国际金融机构受挫的结果。
3.承认中国市场经济地位。在贸易领域,美国不应试图遏制中国。中国已是世界第二大经济体、第一大贸易国,鉴于中国如此高的贸易地位,美国应考虑承认中国的市场经济地位。但目前,美国并不承认中国的市场经济地位,这使得美国更易对中国采取一些贸易限制行动。承认中国市场经济地位看上去是要美国放弃其为数不多的筹码之一。但作为加入世界贸易组织(WTO)的条件之一,中国势必要在2015年获得市场经济地位,因此这个筹码的价值不大。美国的抉择在于是以先期协议的方式承认中国市场经济地位,还是加速承认中国该地位以示友好(或许还能换取中方的些许让步)。
四、看法与建议
(一)为中美两国建立“新型大国关系”提出了战略蓝图
中国和美国的情况同美国和前苏联的情况并不相同。在经济上牵制中国并不是正确的策略,相反,中美两国应探寻建立“新型大国关系”。美国应向中国让渡一些权力,以换取中国承担更多的领导责任。这些责任不应成为中国的负担,因为它有利于中国应对自身长期发展威胁。换句话说,美国让渡权力是为维护开放的、基于规则的多边经济体系。而中国的经济实力得到更好的运用,全球经济体系就能发展得更好。
(二)中美两国应通过对话增强政治互信
相互让步在缺乏政治互信的前提下似乎不切实际。从美国视角来看,美国怀疑中国是否也奉行这样的价值,即使答案是肯定的,也不确定中国是否会根据国内考虑而非全球需要来维护当前经济秩序。同样,中国依然并不相信美国会愿意稀释、分享自身权力来支持中国的崛起。中美双方应通过对话增信释疑,促进中美两国及全球经济发展。财
责任编辑 黄悦
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