时间:2020-02-16 作者:王雍君
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摘要:
我国的财税改革已进入攻坚阶段。攻坚之难,在于对改革模式本身缺乏深度反思,导致改革模式本身的升级转型严重滞后。纵观世界各国的改革历程,有些改革模式能够引导改革者“做正确的事”、“正确地做事”、“负责任地做事”和“有始有终地做事”,可以称之为好的改革;而有些则招致高失败风险或效果不彰,则被称为不良改革。不良改革引致无穷隐患,好的改革随着环境的变化也需要与时俱进,以系统和持续地提升改革成功的概率。
以招致风险和良好导向为维度,经济学界建立了两代改革模型。美国马里兰大学公共经济学教授艾伦·希克(Allen Schick,2002)曾区分了OECD成员国预算改革的两代模型,将20世纪80年代旨在通过改进预算过程实现有效支出控制的改革,称为第一代改革,由于没有伴随实施机制和其他财政规则的变化用以约束“诡计多端”的政治家,这类改革远未取得预期成效;同时,将20世纪80年代后期至90年代早期强化对预算决策和政府行为实质性约束的改革称为第二代改革,这类改革取得了更好效果。国际货币基金组织经济学家维托·坦齐(Vito Tanzi,2000)从更广泛的改革类别中区分了两代改革模式。他将20世纪80至90年代流行于许多国家的改革称为第一代改革,旨在促...
我国的财税改革已进入攻坚阶段。攻坚之难,在于对改革模式本身缺乏深度反思,导致改革模式本身的升级转型严重滞后。纵观世界各国的改革历程,有些改革模式能够引导改革者“做正确的事”、“正确地做事”、“负责任地做事”和“有始有终地做事”,可以称之为好的改革;而有些则招致高失败风险或效果不彰,则被称为不良改革。不良改革引致无穷隐患,好的改革随着环境的变化也需要与时俱进,以系统和持续地提升改革成功的概率。
以招致风险和良好导向为维度,经济学界建立了两代改革模型。美国马里兰大学公共经济学教授艾伦·希克(Allen Schick,2002)曾区分了OECD成员国预算改革的两代模型,将20世纪80年代旨在通过改进预算过程实现有效支出控制的改革,称为第一代改革,由于没有伴随实施机制和其他财政规则的变化用以约束“诡计多端”的政治家,这类改革远未取得预期成效;同时,将20世纪80年代后期至90年代早期强化对预算决策和政府行为实质性约束的改革称为第二代改革,这类改革取得了更好效果。国际货币基金组织经济学家维托·坦齐(Vito Tanzi,2000)从更广泛的改革类别中区分了两代改革模式。他将20世纪80至90年代流行于许多国家的改革称为第一代改革,旨在促进政策进步而非制度建设,认为这些改革并不一定提高公共部门的质量,虽然它们可能提高公共政策的质量;此后开启的第二代改革旨在创建一个高效的公共部门,以保障好的政策产生预期和持久效果,也就是致力提高公共部门执行经济政策的能力。
两代改革模型对我国有着重要的启示作用。过去30多年,我国取得了有目共睹的改革成果,新时期、新阶段如何巩固、延续、扩大这一成果,反思、聚焦改革模式,逐渐将改革由局部性、政策性的第一代改革引向全局性、制度性的第二代改革,显得尤为迫切。在这一过程中,重塑改革模式的10个核心命题应重点关注。
命题1:从问题导向到问题源导向
人类事务大多具有如下特点:问题清晰可见,问题源却深藏不露,如同病症和病灶一样。然而,真正的麻烦不在于识别困难,而在于改革者的行为倾向:倾向于“解决问题”还是“消除根源”?第一代改革模式明显聚集于前者。
近期的一个范例是数额越来越大的粮食补贴:按照农户田亩分发现金。稍加分析即可发现,农民种粮积极性日益下降的根源不在于缺乏现金,而在于缺乏有吸引力的、稳定的价格环境,导致粮食种植的比较收益偏低,农户无法弥补成本,更不用说有足够的能力用于积累和投资了。因此,问题源导向的改革要求锁定政府的承诺,即使在市场价格高度波动或迅速下跌(“丰收成灾”)的情况下,政府也将按照保护价格购买粮食。这也就是说,对于激励性政策而言,创造适宜的价格环境比直接补贴有效得多。前者表明政策制定者不仅看到了问题所在,更看到了问题得以滋长的深层根源。另外,推进规模化经营也比分发现金的补贴好得多,因为这才是导致我国农业缺乏竞争力的关键原因。削弱竞争力的因素还有粮食生产和供应成本,而成本在很大程度上取决于农村基础设施,包括把农户与城市超市联系起来的物流设施。如果把分散于千家万户的小额现金集中起来,用于重建或改造这些设施,种粮成本将大幅降低。所以,以问题源视角看,“分散财力办小事”的惠农(现金)补贴,在一定程度上已经无济于激发农民积极性、推进规模经营以及基础设施建设这些“大事”的完成。
问题源导向模式关注两类问题源:政策不良与制度不良。政策定义为既定制度框架(规则与程序)下政府的权威性作为或不作为。制度高于政策。好的制度框架将增进好政策的概率,但即便好的制度框架,也不足以过滤掉所有的不良政策。因此,除了追溯政策不良外,问题源导向的改革模式还要求追溯制度不良,包括目标不良和手段不良。只有锁定这些制度层面的改革,很多问题才能从根本上得到解决。忽视、甚至漠视制度层面的检讨与改革,正是第一代改革模式易招致失败的根本原因。隐含的错误逻辑如下:政策制定没问题,问题在于“歪嘴和尚念歪了经”。
命题2:从冰山上到冰山下
在这个世界上,看得见的远没有看不见的重要。牢记这个一般性规则对于重塑改革模式至关紧要。冰山上虽然清晰可见,但却依托于大得多、看不见的冰山下。第一代改革大多局限于冰山上,冰山下很少触动。
在政府间财政体制改革的例子中,辖区间税基分配和政府间财政管制这一“冰山下的部分”却在很大程度上被看漏了。只要辖区间税基合理分配的机制继续缺失,只要中央政府继续实施无公平补偿的财政管制,改革地方税和转移支付以缩小财政缺口的努力,其成功的前景暗淡。冰山下式的改革要求彻底修订现行辖区间分配机制。就所得税而言,这意味着所有跨地区的企业集团(尤指央企)应全部纳入所得税税基分配范围;企业集团全部企业所得税均应纳入因素法税基分配公式。建立政府间财政管制的公平补偿机制是另一项冰山下式的改革。“财权与事权不匹配”的一个重要原因在于中央政府对地方实施各种财政管制,覆盖教育、社会安全、环境、公众健康、应急援助、财务与会计遵从等各个领域。管制增加了执行这些管制的地方政府的财政成本,但实施管制的高层政府通常没有相应的成本补偿。
财政分类系统、政府预算会计和政府财务报告制度改革也是此类例子。其中,预算会计的被漏看与被误读最为典型。没有此类会计,即使现金会计或权责会计正常运转,对公共资金全程式追踪和监控的“有效财政监督”也不可能实现。国际实践中,权责会计通常在预算会计系统之外,作为一个独立的会计系统被引入;预算会计和权责会计双重记录相当普遍。考虑到我国的公共资金规模庞大但管理控制相对松散,引入双重记录的预算会计、逐步过度到基于支出周期的严格意义上的预算,其重要性和优先性远远超乎多数人的想象。
命题3:从供给驱动到需求驱动
第一代改革典型地采取了自上而下推动的供给驱动型模式,改革议程几乎完全由高层(中央政府或部委)敲定,很少顾及需求面的需求和偏好。“需求面”定义为公共政策的执行者(地方政府)和公共服务的接受者(公众)。需求驱动型改革要求需求面的充分参与,还要求遵循以下两项基本要求:
1.换位思考与过滤机制。反面例子当属专项拨款的膨胀。专项拨款中的大部分项目典型的属于“地方事务”(没有外溢的地方项目)。既然如此,将地方事务的决策权以及相应的资源交给对其负责的地方政府最为合理。更一般地讲,与等级式控制体制相比,地方自治体制的成本最低、效率最高。高层级政府的适当角色在于制定全国大致统一的最低服务标准,监管这些标准的落实,并提供必要的技术帮助和政策援助。在此框架下,专项拨款的合理基础仅限于大范围外溢的地方事务和中央委托事务。但在第一代改革模式中,高层级政府部门的角色和行为却发生了变异,更热衷于直接控制财政资源(资产和现金)以及地方事务的决策权的控制者角色,而忽视了服务标准制定与监管者的角色,以至强化顶层控制的传统改革取向与塑造服务型基层政府的目标之间产生了日益严重的冲突,这也是现行政府间财政体制所有扭曲的总根源。结果,大部分基层政府在很大程度上丧失了统筹规划地方事务的能力、积极性和创造性,且情势仍在继续发展中。
2.自下而上的政策与服务评估。在事前的过滤机制不存在或不能发挥作用时,事后的评估机制便变得必不可少。政策必须被执行者评估,服务必须被接受者评估,不仅仅因为执行者和接受者最有发言权,也因为顶层推动的政策和改革并非天然正确。因此,地方政府(尤其是基层政府)才是成败得失的最佳评判者,民众才是所有公共服务的最佳评判者。然而,目前这种机制并不存在,就使得意图良好的政策行动或改革也可能出错,或者实际效果与预期相差甚远。
命题4:从资源基础到制度基础
第一代改革强调发展理念。传统模式的财税改革将突破资源瓶颈置于“发展”的重要位置,有其客观合理性。然而,资源本身远不足以实现充分发展,除非为发展创设了强健的制度基础,对于摆脱了资源约束的政府而言尤其如此。这就是我国现今面临的一个典型困境:制度基础建设滞后于发展,两者的差距越来越大。新一轮改革需要引入一个新概念:制度基础的发展。在制度基础未得到充分发育的情况下,发展将很快面对一个无法逾越的上限。只有稳健的制度基础才构成可持续发展的基石。稳定的制度基础定义为一组可为稀缺资源充分利用提供合理保障的规则、程序和实施机制,财税制度应位居其核心。
命题5:从鼠角强势到猫角强势
生态系统的健康依赖于物种多样化之间的巧妙平衡,比如猫与老鼠的平衡。这个自然法则放在社会系统中同样成立。财税舞台上的经典场景可以比喻为猫与老鼠间的游戏。在我国,猫角可理解为人民代表大会、审计部门和央行国库,相对日益强势的鼠角(作为被监管者的预算单位)而言,猫角的弱势地位令人担忧。从现状来看,无论从代表性(真正代表人民守护纳税钱包)、职业化(人大代表系兼职而非专职)和专业化(通晓公共预算、财务和审计的专家)而言,还是就其有效监管鼠角所必须的资源、技术能力和权威性而言,猫角都远不能令人满意。无论具体原因,鼠角都是第一代改革的最大获益者。除非第二代改革致力强化猫角的力量,否则,这种失衡将进一步加剧,以至政府“花好钱”的能力与其强制无偿“拿走钱”能力间的剪刀差越来越大。此类改革,必须与加强公共防火墙机制的建设结合起来。此外,猫角和鼠角相对力量的变化,应作为判断一项改革成败得失的关键标准,因为这种变化极大地影响全体人民的集体利益和政府执政能力。
命题6:从设租型改革到灭租型改革
法治欠缺的社会最容易滑向寻租社会,这类社会的制度和政策安排为公共官员及其“关系圈”创设了广阔的寻租空间。通过寻租,公共利益被合法或非法、公开或隐蔽地转化为部门利益和个人利益。如今,寻租活动早已根植于社会的各个角落。然而,真正的危险不在于寻租,而在于设租;正如真正的危险不在于腐败,而在于腐败的根源从未得到根除一样。在发展导向支配下,第一代改革创设了大量寻租机会。政府间转移支付、政府银行账户与现金管理系统、公共投资、政府采购和招投标、预算拨款和调整以及税务管理,都是财税领域中设租与寻租活动的高发区。第二代改革应以灭租为导向,并重点关注以下三个方面:
1.对现行或拟推动的制度与政策安排进行严格的租金测试,对未通过测试者应建立淘汰机制或修复机制,直到其预期租金总量被限定在不足以明显威胁公共利益的程度。总体而言,除了充分信息(包括科学信息与时空信息)外,良好愿望必须结合改革者对设租和寻租的深刻预见性,特别是基于健全的决策程序,才可能导出明智和有效的决策。
2.深度推动财税制度的全面法典化。在法治国家,财税领域属于最应被广泛和优先立法的领域。我国目前财税领域的法律不是偏多而是过少。对于灭租型改革,没有其他途径比建立法治来得更重要和更有效了。有些法律(比如《预算法》和《政府采购法》)亟需修订,更多的法律需要着手制订,特别是“政府间财政关系基本法”、“地方债务管理法”、“政府间转移支付法”、“公共投资法”、“国库与政府现金管理法”、“财政透明度法”。税收制度的法典化进程亦需全力推动。唯有广泛和全面的财税立法,才能为消除过于宽泛的自由裁量权,进而为限制设租和寻租提供最佳保障。
3.在法律和法治不充分的环境下,使租金最小化的改革模式要求简化、流程化和标准化。就国库与政府现金管理而言,国库单一账户和“两个直达”的组合简洁而有效,相对于现金体制(政府银行账户、现金余额和支付的高度分散化)而言,创造了最低程度的设租与寻租空间。就有效的支出控制而言,最佳机制莫过于中期支出框架下的预算体制、严格的开支标准以及基于支出周期的财务合规性控制流程。这些真正重要的制度建设值得引起足够的重视。
命题7:从追求短期利益到关注长期代价
当一项改革对短期利益的考虑压倒对长期代价的考虑时,便为不良改革。这类改革在第一代改革中占有相当份量。地方债务、“土地财政”、税收征管(税负偏高和收“过头税”)、社会保障以及公共投资领域,都是短期利益考虑压倒长远代价考虑的典型例子。
在改革的名义下推动的许多政策措施,都具有高昂的未来成本,这些成本在年度预算体制下被隐藏起来。清晰呈现这些政策的未来财政成本,需要引入中期支出框架的预算体制,辅之以政府的预算资产负债表、预算运营表和预算现金流量表,时间跨度至少应覆盖未来3—5年。在此基础上还需要有10年期以上的长期预测,包括代际会计技术。所有这些在发达国家已经得到广泛应用。经验显示,改革者大多喜欢政策承诺,但兑现这些承诺必须支付的高昂的未来成本却很少被考虑。因此,第二代改革应直面一个古老的政治难题:怎样才能过滤掉那些追求短期利益而漠视未来成本的“改革”?
命题8:从管理导向到治理导向
真正具有压倒一切重要性的改革,并非管理视角、而是治理视角的改革。治理视角的改革应为一个社会用于解决其公共问题的整体方法,应紧密联结“善治”的五项基本原则:法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与。与管理视角相比,治理关注更高层次的问题,贯彻受托责任原则,要求有高质量的报告机制,还要求立法机关具有真正的代表性、职业化和专业化,并有能力追踪公共资金的完整流程,即公款流入政府直至最终流出政府银行账户的复杂链条。满足这一要求的最佳方法莫过于将基于支出周期的财务合规性控制机制植入所有预算单位的预算与财务管理系统中。完整的支出周期始于立法机关批准预算(拨款授权),期间经历支出承诺(合同或订单)、核实交付、支付前的会计控制、签署支付令和随后的付款,终于付款后的审计,共涉及七个环节。然而,这一极其紧要的合规性控制机制尚未得到很好的理解,更未引起必要的关注和重视。第二代改革还会忽视它吗?
命题9:从主观决策到基于大数据的理性决策
大数据时代的来临为“升级”财政决策和提高管理质量创造了巨大机遇。没有数据分析支撑的决策将变得越来越不可靠。在第一代改革中,这个机遇远未被捕捉到,更未得到足够的重视。第二代改革因而面临一项艰巨任务:将大数据融入财税管理决策的各个领域,改革议程的设定也应在大数据挖掘的基础上作严格的成本效益分析。“挖掘”不仅指数据的采集和储存,更指数据的加工、分析和利用。在财税管理决策的各个领域和关键环节,包括预算资源配置的优先性排序、公共投资、税收和财政风险监测与预警、财政绩效评价、政府财务报告的准备与编制、财政腐败与寻租的防范、财政补贴的效应、公共政策未来财政效应的评估,大数据挖掘都大有用武之地,具有将感性决策推进到理性决策的巨大潜力。
命题10:从关注技术路径到创造适宜环境
第一代改革明显地关注特定改革的技术路径设计问题。就分税制改革而言,思考的焦点在于寻找“财权与事权相匹配”的方法,至于这样的方法或路径能否激发改革者的兴趣,或能否创造出改革的支持性或压力性环境,则很少被认真考虑,导致改革成效打折扣。第二代改革应跳出技术路径的藩篱,关注制度环境建设。创建适宜改革环境的三个要点如下:(1)每届政府在任期开始的第一年公布一份详细的改革议程,并坚定承诺推进议程;(2)每届政府在任期第一年公布一份详细的改革路线图,作为改革议程的配套,以避免第一代改革中常见的偏离正轨和碎片化;(3)改革官员问责制,以使集体责任应在某种程度上扩展到个人责任。新一轮财税改革在即,改革者更应明确不单纯关注如何推动特定的改革,而长远思考财税改革模式如何与时俱进,即从第一代改革模式演进到第二代改革模式的历史性问题,从而通过制度红利的释放,开启公共财政的新时代,推动我国经济社会的全面转型升级。财
(作者为中央财经大学财经研究院院长)
责任编辑 张蕊
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