时间:2020-02-16 作者:张斌
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摘要:
作为新一届政府研究部署我国经济社会领域重大改革问题、指引我国未来发展的关键性会议,十八届三中全会吸引了世界的目光,回应了13亿百姓的期待,作出了全面深化改革的总部署。全会指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理能力和治理体系现代化,强调经济体制改革是全面深化改革的重点,财政是国家治理的基础和重要支柱。为深入学习贯彻十八届三中全会精神,本刊特约请专家就财经改革问题进行解读,以期共同推动建立立法完善、事权明确、税制科学、税负稳定、预算透明且富有效率的现代财政制度。
党的十八届三中全会是在新的历史时期、国内外环境发生极为广泛而深刻的变化、我国发展面临一系列突出矛盾和挑战的背景下召开的一次极为重要的会议。会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是我们领会和理解新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据,集中体现了中央下一步全面深化改革的思路和对各领域改革的具体要求。就财税领域而言,《决定》不仅在第五部分以深化财税体制改革为标题专门阐述财税领域改革的目标和具体要求,在其他部分也多次提及与财税改革相关的内容。因此,认真学习和深刻领会十八...
作为新一届政府研究部署我国经济社会领域重大改革问题、指引我国未来发展的关键性会议,十八届三中全会吸引了世界的目光,回应了13亿百姓的期待,作出了全面深化改革的总部署。全会指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理能力和治理体系现代化,强调经济体制改革是全面深化改革的重点,财政是国家治理的基础和重要支柱。为深入学习贯彻十八届三中全会精神,本刊特约请专家就财经改革问题进行解读,以期共同推动建立立法完善、事权明确、税制科学、税负稳定、预算透明且富有效率的现代财政制度。
党的十八届三中全会是在新的历史时期、国内外环境发生极为广泛而深刻的变化、我国发展面临一系列突出矛盾和挑战的背景下召开的一次极为重要的会议。会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是我们领会和理解新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据,集中体现了中央下一步全面深化改革的思路和对各领域改革的具体要求。就财税领域而言,《决定》不仅在第五部分以深化财税体制改革为标题专门阐述财税领域改革的目标和具体要求,在其他部分也多次提及与财税改革相关的内容。因此,认真学习和深刻领会十八届三中全会精神,按照《决定》的要求深化财税体制改革是下一步财税领域最重要的工作任务。
一、财政是国家治理的基础和重要支柱
财政是政府的收支活动,是政府各项职能得以实现的物质基础。在这个意义上,财政从来就不是单纯的经济范畴,而始终与国家的性质和政治体制有着密不可分的关系。就财税体制而言,从税收立法规则到预算管理制度,从政府的层级设置到中央与地方收入和事权的划分,无一不与国家治理的基本制度相联系,对政府履行各项职能发挥了重要作用。十八届三中全会《决定》将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,并将科学的财税体制作为实现经济、社会、国家安全等一系列目标的制度保障。
在《决定》十六个部分中,“深化财税体制改革”与“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场体系”、“加快转变政府职能”以及“构建开放型经济新体制”、“加强社会主义民主政治制度建设”等部分并列,说明财税体制改革被赋予了更为重要和基础的作用。在“深化财税体制改革”部分明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱,在其他部分也有多处直接或间接与财税改革相关。如在第二部分“坚持和完善基本经济制度”中提出:划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生。在第四部分“加快转变政府职能”中提出:加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表,建立全社会房产、信用等基础数据统一平台,推进部门信息共享。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。在第六部分“健全城乡发展一体化体制机制”中提出:统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化。建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。在第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”中提出:加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。在第十二部分“推进社会事业改革创新”中提出:完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制,加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制。完善慈善捐助减免税制度,支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度。加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系。在第十四部分“加快生态文明制度建设”中提出:探索编制自然资源资产负债表。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。
二、深化财税体制改革的要求
与全面深化改革的总目标中国家治理体系和治理能力现代化相适应,《决定》将财政视为国家治理的基础和重要支柱的同时,进一步明确提出了“建立现代财政制度”的要求,也就是说,现代财政制度是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和不可或缺的重要组成部分。现代财政制度要满足三个有利于的要求,即有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化。另外,深化财政体制改革的一个重要目标是形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制,更好地发挥中央和地方两个积极性。而要建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性就必须做到“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”,这些要求分别涉及财税立法、预算管理、税制改革、事权划分和财政运行等多个方面,可以视为深化财税体制改革的原则和总体要求。
《决定》对财税体制改革的具体要求体现在17—19节,分别是改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。第17节改进预算管理制度包括两部分内容,一部分是预算制度改革的具体要求,另一部分是对转移支付制度改革的要求。由于转移支付制度更多的与中央和地方财政关系,因此可以将《决定》对财税体制改革的要求大体归纳为:预算制度改革、税制改革、中央和地方财政体制改革三个方面。
三、预算制度改革
《决定》中预算制度改革的内容非常丰富,并与加强社会主义民主政治制度建设中“加强人大预算决算审查监督”等内容密切相关。预算制度改革首先要求“实施全面规范、公开透明的预算制度”。全面规范强调全部政府收支都要纳入预算管理,而且公共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算和政府性基金预算之间要建立规范、清晰、透明的有机联系。在全面覆盖政府收支的基础上,要实现预算的公开透明。在全口径预算管理的框架下,《决定》在第二部分对国有资本经营预算与其他预算的关系、国有资本收益上交的比例及用途提出了明确要求。在第十二部分则明确提出了“健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度”的要求。
“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求与“加强人大预算决算审查监督”联系在一起,实际上强调未来人大审核预算的重点是支出项目和相应的支出政策。为了减少特定领域法定支出对人大审核和调整支出预算的干扰,避免部门利益的固化,《决定》明确提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式”。这一改革措施的提出对于增强财政支出结构调整的及时性和灵活性,提高财政资金支出效率具有重要意义。
为了克服年度预算和以收付实现制核算、出具政府财务报告这一制度的缺陷,有效管理公共债务,提高财政的稳定性和可持续性,《决定》要求:“建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”结合《决定》第四部分关于“编制全国和地方资产负债表”和第十四部分关于“探索编制自然资源资产负债表”的要求,可以说,未来建立基于权责发生制、包含资产负债表的政府综合财务报告体系是完善预算制度的重要内容,也是建立现代财政制度的统计和数据基础。
此外,在《决定》的第六部分“健全城乡发展一体化体制机制”中提出“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。允许地方政府发行城市建设债意味着现行《预算法》要进行相应的调整和完善。
四、完善税收制度
《决定》对税制改革的要求体现在多个部分,主要涉及以下几个方面:
第一,完善立法和税收法定主义。改革开放以来,在税收立法领域我国长期实行授权立法体制,现行的18个实体税法中,只有企业所得税、个人所得税和车船税是人大立法,其他15个税种都以《暂行条例》的形式存在。《决定》除了在深化财税体制改革的总论部分明确提出了“完善立法”的要求,在第18节完善税收制度中明确要求“加快房地产税立法并适时推进改革”。而且在第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”中更是明确提出“落实税收法定原则”。
第二,稳定税负。对于社会各界普遍关心的宏观税负问题,《决定》明确提出了“稳定税负”的要求。2012年,我国税收收入占GDP的比重为19.39%,公共财政收入占GDP的比重为22.59%;扣除财政补贴后社会保险基金收入占GDP的比重为5.21%,不含国有土地出让收入的政府性基金占GDP的比重为1.67%。2012年中央和地方国有资本经营收益合计为1495.90亿元,占GDP的比重为0.29%,如果不考虑土地出让收入,上述政府收入占GDP的比重为29.76%。未来,综合考虑城镇化进程和人口老龄化等因素的影响,政府需要保持必要的收入规模。目前我国税收收入和公共财政收入占GDP的比重并不高,但在不考虑土地出让金的情况下大口径宏观税负已接近30%。因此,下一步应在稳定宏观税负的前提下,通过税费综合改革和提高国有资本收益上缴比例优化政府收入结构。
第三,逐步提高直接税比重与加大税收调节收入分配的力度。对于税制结构,《决定》明确提出“逐步提高直接税比重”,在第十二部分“推进社会事业改革创新”中则重申“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制,加大税收调节力度”。
第四,主要税种的改革。《决定》对主要税种改革的要求是:推进增值税改革,适当简化税率;调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围;逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制;加快房地产税立法并适时推进改革;加快资源税改革;推动环境保护费改税。其中,随着“营改增”改革的推进,明确提出适当简化税率的要求。再次明确综合与分类相结合是未来个人所得税改革的方向。除要求加快资源税改革外,《决定》第十四部分“加快生态文明制度建设”中还明确提出“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”的要求。
第五,税收优惠政策。《决定》明确要求“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。”在要求清理规范税收优惠政策的同时,《决定》同时也要求“完善慈善捐助减免税制度”和“制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系”。
第六,税收征管。税收征管的现代化是建立现代财政制度的重要组成部分。《决定》明确提出了完善国税、地税征管体制的要求。
五、中央与地方的财政体制
《决定》再次重申了发挥中央和地方两个积极性的原则,同时对收入划分、事权和支出责任划分以及转移支付制度改革等方面提出了具体要求。《决定》中没有出现“财力与事权相匹配”,但在习近平总书记《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中仍将改革的目的表述为“形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制”。
在收入划分方面,对于“营改增”后中央和地方收入划分的调整,《决定》并未给出明确的方案,而是提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”的原则。
在事权确定方面,《决定》在事权划分方面将事权分为中央事权、地方事权和共同事权,并将事权与支出责任进行了区分,要求“建立事权和支出责任相适应的制度”。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担,也可以通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。《决定》还明确提出“适度加强中央事权和支出责任”。
在转移支付方面,《决定》要求完善一般性转移支付增长机制,清理、整合、规范专项转移支付项目,并明确规定“中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节”和“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项,对保留的专项进行甄别,属地方事务的划入一般性转移支付”。上述规定对于完善转移支付制度,增加地方政府可支配财力,减少部门对地方财政支出决策的过度影响具有重要意义。
此外,在《决定》第四部分“加快转变政府职能”中明确提出了“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。这是在财政体制“省直管县”改革的基础上推进的政府层级的改革,将为未来省以下财政体制的完善奠定制度基础。财
(作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)
责任编辑 张蕊
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