时间:2020-02-16 作者:王家永 刘韧 (作者单位:辽宁省大连市财政局)
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摘要:
辽宁省大连市甘井子区(以下简称甘区)是大连市四个市辖区之一,是大连市唯一的城郊区和中心城区拓展基地,承担着物流集散、生态屏障、教育基地、工业基地和人居新区等功能。2001年以来,甘区区委、区政府针对区域内城乡二元矛盾突出、城乡建设管理滞后、城乡资源配置低效等发展“瓶颈”,充分抓住大连市委实施的扩大城市空间、壮大经济规模、提升城市功能的战略机遇,统筹谋划、创新改革,果断提出以全域城市化实现区域全面振兴的发展战略。经过十多年的艰苦努力,按照一般通行的城市标准、制度框架和人文理念运行,实现了由人口的城市化到空间的城市化、经济的城市化和居民生活方式的城市化的整体转变。
一、甘井子区推动全域城市化的主要做法
(一)精心设计全域城市化改革方案
1.改革社会管理体制和财政管理体制,实现原农村自治管理向城市管理转变。一是实施农村户籍制度改革。经村民大会集体表决同意,将农业户口全部转为非农业户口(农转城)。由区发展计划局争取指标,区公安分局换发户口。二是重新设置社区居委会和派出所管辖范围。居民转制后的社会管理按照城市管理和社区自治相结合的原则,全部划入相应的社区居委会,原村集体不再承担社会...
辽宁省大连市甘井子区(以下简称甘区)是大连市四个市辖区之一,是大连市唯一的城郊区和中心城区拓展基地,承担着物流集散、生态屏障、教育基地、工业基地和人居新区等功能。2001年以来,甘区区委、区政府针对区域内城乡二元矛盾突出、城乡建设管理滞后、城乡资源配置低效等发展“瓶颈”,充分抓住大连市委实施的扩大城市空间、壮大经济规模、提升城市功能的战略机遇,统筹谋划、创新改革,果断提出以全域城市化实现区域全面振兴的发展战略。经过十多年的艰苦努力,按照一般通行的城市标准、制度框架和人文理念运行,实现了由人口的城市化到空间的城市化、经济的城市化和居民生活方式的城市化的整体转变。
一、甘井子区推动全域城市化的主要做法
(一)精心设计全域城市化改革方案
1.改革社会管理体制和财政管理体制,实现原农村自治管理向城市管理转变。一是实施农村户籍制度改革。经村民大会集体表决同意,将农业户口全部转为非农业户口(农转城)。由区发展计划局争取指标,区公安分局换发户口。二是重新设置社区居委会和派出所管辖范围。居民转制后的社会管理按照城市管理和社区自治相结合的原则,全部划入相应的社区居委会,原村集体不再承担社会管理职责。居委会办公经费、人员开支列入区财政支出。按照便于社区居民自治、便于管理、便于开发社区资源的原则,由转制街道在区民政局指导下,按有关规定提出居委会数量、管辖户数、管辖范围、人员配备、办公用房方案,报区政府审批。区公安分局根据人口、治安的实际,调整派出所管辖范围和警力配置。三是转制后的农民享受市民福利待遇。最低生活保障、优抚补助等均按城市居民对待。原农户士兵优待金,继续由改制后的社区股份公司发放,转制后的新兵按城市兵对待,支出列入区财政预算。四是调整计划生育政策。计划生育管理以街道为主,经费列街道财政预算。生育政策按城市居民对待,支出列入财政预算。五是将原农村小学全部移交区教育局管理,经费列入区财政预算。六是改革卫生体制。将村卫生所改为社区卫生服务站或企业诊所。预防保健由街道防治站和社区卫生服务站负责,经费在区财政列支。
2.改革社会保险制度,由财政统一筹措资金,实现农村社会保险与城镇职工基本社会保险制度直接对接。在现行城镇职工社会保险制度下,农转城人员社会保险主要分为两部分:一是对于法定劳动年龄段内人员,实现农村社会保险体系与城镇职工社会保险体系直接对接;对在企业工作的农转城人员,由企业和个人按照城镇职工社会保险有关规定,参加社会保险,缴纳社会保险费;对于从事个体劳动的农转城人员,按照城镇个体劳动者参保有关规定,缴纳基本养老、医疗保险费。二对超过法定劳动年龄段不能参加城镇职工社会保险的5060人员(女50周岁、男60周岁及以上人员),各村比照同等条件参加社会保险人员待遇标准,根据自身经济实力予以保障。农转城人员参加社会保险所需资金由区政府、街道、村集体(社区)和个人共同负担。政府从土地出让收益中提取20%收益专项用于农转城人员社会保障支出。考虑各街道财力状况不同,区财政通过转移支付方式对街道进行财力调剂,以确保改革顺利实施。村集体和个人缴费比例由村民大会决定。总之,通过财政统一筹措资金,保证了农转城人员按照全区统一政策标准缴纳社会保险费用,最终享受同等的社会保险待遇。
3.改革城市建设管理体制,将农转城地区的市政基础设施建设和管理由镇、村负责改由市、区、街道政府共同负责,支出纳入财政预算。
(二)锐意改革,积极稳妥推动农转城工作
坚持分步实施、稳妥推进原则,先试点、后铺开。具体分二步走:第一步先搞试点。选择条件相对成熟的涉农街道南关岭进行试点,为全面推进农转城积累经验;第二步对规划控制红线以内的辛寨子、红旗、凌水和大连湾四个镇全部实行农转城;对于保留农村建制的营城子、革镇堡两个镇,根据主城区的定位,加快城市化进程。
(三)以人为本,倾注民生,创新实施“三新”工程
甘区推进农转城始终坚持人本理念,把群众切身利益放在首位,着力保障和改善转城人员生产生活,力求在最短时间内实现农民向市民转变。为此,甘区创新实施以“新市民、新社区、新生活”为内涵的“三新”工程建设,统筹解决转城人员的居住和就业等生存生活问题。一是高标准建设回迁区。选择具有丰富经验和一定实力的开发单位进行回迁区规划建设,既要按照城市标准进行系统规划,又要兼顾社区发展的特殊要求,统筹考虑村委会、居委会、社区服务等各种配套设施,还要建设高水平的生态景观。在规划选址阶段,由村民在本村优先选置。规划设计方案必须经全体村民通过。二是按照各村自身经济实力,一村一策制定福利政策,包括对回迁户的按户、按证、按人奖励面积和对采暖费、装修费、物业费补助等,解决转城人员上楼后居住成本增加的实际困难。三是通过参与腾出土地的产业发展、成立物业管理公司等多种渠道,妥善安排转城人员就业。四是促进村级经济发展。实施“三新工程”的转城村都预留了集体经济组织物业资产,以便将来通过自我经营或出租的方式获得长期收益。同时实施村集体经济组织产权制度改革,把原村民在集体的劳动积累、法律赋予的土地等资产以股份形式确定下来,作到人人有股份,以保障转城人员的利益和收益。
二、甘井子区推动全域城市化的启示
经过近10年的创新改革、攻尖破难,甘区将近11万农民转为城市居民,最终实现了全域城市化。通过推进全域城市化,甘区消除了城乡二元体制,基本解决了“三农”问题,农转城人员生活质量得到明显改善。同时,拓展了城市发展空间,提升了城市功能,为区域经济社会持续发展奠定了坚实的基础。
1.坚持以人为本,切实保障和改善民生。城乡一体化的核心是“人”的一体化。甘区始终把维护农转城人员切身利益放在首位,把解决农转城人员的公平待遇和可持续发展问题作为推动农转城的出发点和落脚点。从农转城方案设计到实施,从并轨城乡体制机制到功能区建设,都以保障和改善民生作为政府施政的根本方向。在确保农转城人员享受与城镇居民相同待遇的同时,又制定了更优惠的政策:一是参保年龄大大放宽;二是允许补缴和趸缴;三是养老保险的缴费年限可作为医疗保险的视同缴费年限。上述做法在全国尚属首创,为农转城人员参保节省了大量的资金。政府以文件形式建立社保资金专户,确保征地补偿费用首先用于解决农转城人员的社保问题。创新实施“三新工程”,高标准解决了农转城人员居住、就业、集体收益分配等关键性问题,解除了农转城人员的后顾之忧。通过加大基础设施和生态环境建设,为农转城地区提供了较好的教育、医疗、卫生、治安等公共服务,使农转城人员真正享受到了改革发展的成果。
2.坚持统筹谋划,科学制定农转城改革方案。甘区区委、区政府充分认识推动农转城的复杂性和艰巨性,改革前组成专项调研组先后赴北京、上海、青岛等地考察,并对甘区实际情况进行了全面调研,邀请有关专家对区域推动农转城的可行性进行系统分析论证,最终形成了农转城改革方案。方案既要保障和改善农转城人员权益,又要确保城市居民生产生活稳定;既要解决经济社会发展的“瓶颈”问题,又要实现区域经济社会协调可持续发展。选择条件相对成熟的地区先行试点,借此改进和完善方案,根本上保证了农转城改革的科学性、稳定性和实效性。
3.争取上级支持,确保全域城市化顺利推进。农转城是一项复杂的系统工程,涉及城乡管理体制的方方面面。在我国城乡政策差异较大的现实条件下,对于区级政府而言,无力解决农转城过程中城乡体制并轨问题。为此,甘区积极主动向市委、市政府汇报农转城改革方案,得到了上级政府领导的赞同和支持。适时向上级政府汇报改革成效,主动邀请政府及相关部门考察农转城实践,得到了上级政府和部门的肯定。2007年,大连市委、市政府决定把甘区作为综合配套改革试验区,并于2009年以市政府名义下发了《甘井子区综合配套改革总体方案》。方案根本解决了甘区城市化进程中所面对的体制机制不协调、政策措施不到位和财力事权不匹配等主要问题,明显加快了甘区全域城市化进程。
4.坚持量力而行,保证现有财力满足改革需要。推动农转城并非是将农民户籍转变为城市户籍,而是将农民生产生活方式转变为市民,这需要区、街道政府和村集体具备较强的财力和收入支撑,否则无法满足农转城人员的社会保障、教育、医疗、治安和配套基础设施建设等支出需要。甘区坚持量力而行的原则,通过调整财政体制和建立多元化融资平台等手段,较好地解决了农转城成本问题,保证了改革平稳有序进行。财
责任编辑 陈素娥
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