时间:2020-02-13 作者:张波 钱丽丽 (作者单位:天津理工大学)
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摘要:
随着我国城市化进程的发展,城镇用地紧张带动了住房价格的上升,土地的稀缺性也激发了城镇居民对住房的投机性需求。我国现行的土地批租制度,虽然在短期内暂时缓解了城市发展所带来的政府财政困难,但也由于这一制度缺乏透明性和稳定性,导致了资源的不合理分配,隐藏并积累了大量财政风险,进而影响到城市的可持续发展。鉴于此,以房地产税收为核心的土地管理制度改革引起了多方关注。
一、城市可持续发展与房地产税收的关系
城市可持续发展是指在获取经济发展的同时,注重提升城市居民的生活质量及生态环境发展水平。基于这一界定,城市可持续发展由三个方面组成,即经济可持续发展、社会可持续发展和环境可持续发展。其中,经济可持续发展反映了城市总体的经济发展水平和经济未来发展的潜力;社会可持续发展反映了社会机制对于人们生活各方面的影响以及社会公平的发展趋势;环境可持续发展是反映了资源和环境对城市发展的承载能力。在城市可持续发展框架下,土地成为连接经济、社会、环境三个方面的重要因素。
1.城市经济发展依赖于地方财政的支持,而土地出让金为地方政府提供了支持。在城市化进程中,政府财政需要提供一系列的城市基础设施和公共...
随着我国城市化进程的发展,城镇用地紧张带动了住房价格的上升,土地的稀缺性也激发了城镇居民对住房的投机性需求。我国现行的土地批租制度,虽然在短期内暂时缓解了城市发展所带来的政府财政困难,但也由于这一制度缺乏透明性和稳定性,导致了资源的不合理分配,隐藏并积累了大量财政风险,进而影响到城市的可持续发展。鉴于此,以房地产税收为核心的土地管理制度改革引起了多方关注。
一、城市可持续发展与房地产税收的关系
城市可持续发展是指在获取经济发展的同时,注重提升城市居民的生活质量及生态环境发展水平。基于这一界定,城市可持续发展由三个方面组成,即经济可持续发展、社会可持续发展和环境可持续发展。其中,经济可持续发展反映了城市总体的经济发展水平和经济未来发展的潜力;社会可持续发展反映了社会机制对于人们生活各方面的影响以及社会公平的发展趋势;环境可持续发展是反映了资源和环境对城市发展的承载能力。在城市可持续发展框架下,土地成为连接经济、社会、环境三个方面的重要因素。
1.城市经济发展依赖于地方财政的支持,而土地出让金为地方政府提供了支持。在城市化进程中,政府财政需要提供一系列的城市基础设施和公共服务,同时城市规模扩大所带来的交通堵塞、资源短缺等问题的解决又需要以地方财政为支撑。为了在短期内筹措足够的收入来源,采用土地批租制度成为一种自然选择,土地成为政府财政收入的主要来源。然而,由于城市土地资源是有限的,仅通过土地批租所实现的收入意味着政府提前支取了土地未来收益,透支了城市未来的财政收入,这不符合可持续发展的要求。
2.土地制度直接影响了居民的合理居住需求,进而影响到社会可持续发展。目前政府对于土地的管理一般采用土地批租制和房地产税收两种方式。在我国土地公有的前提下,采用土地批租制使得土地处于政府的绝对垄断下,政府完全控制了土地的批租价格,这必然会导致过高的地价。这种土地资源的分配不合理自然会对其他资源的分配产生影响,最为直接的就是房地产价格。在现行模式下,房地产开发商从政府获得土地时,一次性支付了今后70年的使用成本,这种成本最终将转化为高房价,由购房者来承担。而且,土地批租制度使得政府在短期内获得了可观的收入,也进一步强化了政府对土地的控制权。如此循环,高房价提高了城市居民的生活成本,从而影响城市社会的稳定发展。
3.城市的发展需要占用大量的土地,从而对自然环境产生一系列的影响。不断加大的城市化发展必然会占用大量的土地,对生态环境造成压力,而生态环境是一个跨区域系统,需要全局性地合理分配资源才能达到保护效果。例如,长江水系的上、中、下游各地区有着不同的功能定位,在全局观念下,上游最合理的安排是通过土地限制甚至禁止工商业活动来保护环境,而这样的安排必然表现为牺牲一定的局部城市经济发展利益。而下游作为主要经济圈,又必须充分合理开发土地资源,利用其地理上的优越位置带动周边地区的经济发展。因此,对于不同地区,土地资源的开发利用对于城市可持续发展有着不同的意义和效果。
二、房地产税收目标与城市可持续发展的契合
1.房地产税收是地方财政收入理想的收入来源,契合于城市经济的可持续发展。房地产税收的广泛税基能够确保地方政府获得稳定可观的财政收入。一方面,地方政府更清楚土地和房屋的价值,更有动力来实施这一税种。另一方面,房地产税收的税基是土地及房地产价值,它的实施会提高地方政府加强公共服务从而提高土地和房地产价值的积极性。而且,房地产税收反映了对未来价值的预期,它把政府现期财政收入与未来增值有机联系在一起,为地方经济的发展提供了稳定而长期的激励,减少了地方政府的短视行为。
2.房地产税收有助于提高土地资源的利用效率,契合于城市环境的可持续发展。在房地产税收机制下,城市之间的土地价格会形成较大的差异,具有较高价值的土地需要提供更高的税收,这会促使土地使用人更有效的利用土地,从而减少滥用耕地,造成大量闲置土地资源的局面。同时,如果对闲置土地征收较高税率的房地产税收也将有助于引导对闲置土地的及早开发,提高土地利用效率。而且,如果实施房地产税收,地方政府每年收取税收,市场对此会有更为合理的预期。因此,合理设置的房地产税收使得土地各种用途的成本分担更为合理,通过市场化手段改善土地资源的合理配置,有助于减轻圈地等问题,从而在间接上有利于城市环境的可持续发展。
3.房地产税收有助于公平的调节收入分配,契合于城市社会的可持续发展。财产占有和处置所获得的收益会导致产权所有者与无产权者之间的收入差别过大,产生社会财富不公平的现象,引发社会矛盾;而且还有大量财富存量可以通过赠与、继承等方式获得,进一步加大社会财富的不公平分配。而房地产税收以财产价值为课税对象,在一定程度上弥补了所得税不能对存量财富和资产增值课税的缺陷,从而达到缩小贫富差距的目的。这种公平目标的实现有助于缓解公民的社会不公平感,从而有助于城市的社会可持续发展。
三、我国房地产税收改革的思路
从城市可发展视角来看,房地产税收有助于城市发展的长期利益,应统筹规划,稳妥推进,建立符合我国国情的土地管理和税收制度。
(一)分阶段确立改革目标。从长远来看,房地产税收作为公共财政框架下地方财政收入的重要来源,但改革步伐必须与我国的经济发展水平相适应,分阶段确立改革目标,循序渐进地推进。虽然我国税收收入不断增长,但近年来地方财政本级收支缺口仍不断扩大,财政资金瓶颈问题凸显。因此,房地产税收改革的现实任务仍应是筹集财政收入。税收作为重要经济杠杆,对调节收入分配也大有可为,尤其房地产税收以土地房屋等居民财产为征税对象。因此,从长远看,调节收入差距也应作为房地产税收制度建设的重要目标。
(二)合理界定税收管理权限。房地产税收要成为地方财政收入主要来源的一个重要前提是地方必须拥有一定的税收管理权限,各级地方政府间应建立规范的财政关系。房地产税收属地方税,而在我国,地方政府包括省级及以下四级政府,必须确定具体的地方政府层级,明确省级及以下地方政府的财政分配关系。建议以实现地方公共基础设施和社会服务的成本与收益对等为原则,以实现资源的有效配置和区域经济协调发展为目标,将房地产税收管理权限下放到省级政府,收入在中央、省、县(市、区)政府间按2:6:2分配。
(三)构建生态环境转移支付制度作为补充。从城市环境的可持续发展来看,需要各地政府之间进行协调,以横向转移支付的方式促进环境保护的整体效应。房地产税收虽然可以在一定程度上促进土地资源的有效利用,但对于以保护资源为定位的地区和城市,在保护环境的过程中必然会牺牲经济利益和税收收入。为了弥补这种财政损失,应建立起横向的生态补偿机制,以制度化的方式对相关地方政府给予财政支持,使财力与事权相匹配,以激发全社会保护环境和资源的积极性。财
责任编辑 张蕊
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