时间:2020-02-13 作者:古建芹 申寸娜 (作者单位:河北经贸大学)
[大]
[中]
[小]
摘要:
近年来,地方通过借款或发行债券筹集资金在促进地区经济建设和政府履行各项职能等方面发挥了很大作用,但也存在风险。研究我国地方政府性债务风险及其形成原因,寻求防范地方债务风险的政策措施意义重大。
一、地方政府性债务的现状及风险
(一)增速较快规模较大,形成偿债能力不足的风险。一是地方政府性债务总体规模大、增速快,与主要偿债来源税收收入不匹配。从近年数据看,地方政府债务余额的增长幅度远远高于税收收入增长幅度,地方政府偿债资金来源不足,财政状况会因此而不断恶化,无力支撑当地所需的财政支出,进而大大降低地方政府提供公共品及服务的能力。二是基层政府负债率高,与基层政府的财力不匹配。据2010年数据,地方各级政府中负有偿还责任债务的债务率高于100%的有78个市级和99个县级政府,分别占其债务总数的19.9%和3.56%。地方政府债务的发行可能会造成一些地区的投资项目效益低下,靠投资的收益难以偿还债务本息,形成“借新还旧”的局面。造成此现象的主要原因是基层政府的负债率高,导致其偿债资金不足,部分地方政府只能通过举借新债来偿还旧债,最终形成地方政府债务的还债负担风险。
(二)债务结构不合理,导致地方政府...
近年来,地方通过借款或发行债券筹集资金在促进地区经济建设和政府履行各项职能等方面发挥了很大作用,但也存在风险。研究我国地方政府性债务风险及其形成原因,寻求防范地方债务风险的政策措施意义重大。
一、地方政府性债务的现状及风险
(一)增速较快规模较大,形成偿债能力不足的风险。一是地方政府性债务总体规模大、增速快,与主要偿债来源税收收入不匹配。从近年数据看,地方政府债务余额的增长幅度远远高于税收收入增长幅度,地方政府偿债资金来源不足,财政状况会因此而不断恶化,无力支撑当地所需的财政支出,进而大大降低地方政府提供公共品及服务的能力。二是基层政府负债率高,与基层政府的财力不匹配。据2010年数据,地方各级政府中负有偿还责任债务的债务率高于100%的有78个市级和99个县级政府,分别占其债务总数的19.9%和3.56%。地方政府债务的发行可能会造成一些地区的投资项目效益低下,靠投资的收益难以偿还债务本息,形成“借新还旧”的局面。造成此现象的主要原因是基层政府的负债率高,导致其偿债资金不足,部分地方政府只能通过举借新债来偿还旧债,最终形成地方政府债务的还债负担风险。
(二)债务结构不合理,导致地方政府债务稳定性和可控性差。一是隐性债务多,隐性债务显性化趋势明显。地方政府债务根据债务发生是否需要特定的条件可分为直接债务和或有债务;根据债务的发生是否属于法定义务可分为显性债务和隐性债务。虽然隐性债务不是地方政府承诺和担保偿还的债务,但一旦这些债务出现危机,政府从公众利益和出于社会责任的角度考虑,必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金,承担相应的责任。最终,财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。另外,由于地方债务的隐蔽性会造成一种经济虚假繁荣的现象,一旦地方政府债务显性化就会影响百姓对当地政府的信心,影响社会的安定。二是担保债务比重大,或有负债风险高。2010年底全国地方政府性债务余额为107174.91亿元,其中,67109.51亿元为地方政府负有偿还责任的债务,23369.74亿元为地方政府负有担保责任的或有债务,16695.66亿元为地方政府可能承担的具有一定救助性的其他相关债务,所占比例分别为62.62%、21.80%、15.58%。由此可见,担保性债务所占比重大,而担保性债务比重越大,债务人出现偿债困难时地方政府需要承担的还本付息压力越大,为了维持正常的经济运转和社会稳定,只能通过其他方式或者举借更多的债务来弥补此项支出,最终会使地方财政陷入恶性循环,影响整个宏观经济的稳定运行。三是救助性债务增长较快,地方政府财政压力大。救助性债务是指地方政府融资平台公司、负责专项经费补助的事业单位和公用事业单位为一些公益性的项目举借的债务,其偿债的资金来源主要是非财政资金。在法律上,政府对此类债务不承担偿还责任,但当债务人由于各种原因不能偿还而引发债务危机时,政府就要承担相应的救助责任。比如,教科文卫、保障性住房等项目。教科文卫、保障性住房等项目支出属于刚性支出,只能增加不会减少,保证这些支出项目的完成是中央政府的要求。这就必然导致地方政府救助性债务的增长会越来越快,从而给地方财政带来不可预测的更大的偿债风险。四是地方政府性债务的偿还对土地出让金的依赖性强,可持续性风险大。目前,我国地方政府性债务偿还的资金来源除了税收收入外,土地出让金收入是其最主要的来源,有的债务直接就是地方政府以土地为抵押而形成的。国土面积、耕地面积的刚性限制决定了各地土地储备的有限性。随着土地使用权的不断出让,各级地方政府在这方面获得的财政收入也将日益减少。长此以往,必将出现没有土地可供出让的尴尬局面。同时,随着国家对土地价格和房地产市场调控的加强,用土地担保、抵押形成的政府性债务、土地出让取得的收入都将大幅度减少。债务的形成和偿还均会面临不可持续的风险。
二、我国地方政府性债务风险形成的原因
(一)地方政府性债务风险形成的经济原因。在工业化和城镇化建设的快速发展过程中,各地政府要积极筹资支持社会经济发展,还需提供城镇化发展所需的各种生活基础设施。特别是近几来,为了应对国际金融危机,我国出台了一系列措施来促进经济的快速发展。各地政府为实现战略目标,抢抓时机,普遍加大了基础设施建设的投入,而且随着日常运转支出因素的日渐增多(如教师实行绩效工资、城乡医保系统进一步健全等),地方政府用于基础公益性项目的财力需求增加较多。而地方财力有限,只能靠举债满足其资金需求。
(二)地方政府性债务风险形成的体制原因。分税制改革之后,我国的财政体制呈现出财权的集中度大幅度提高,同时大量事权下沉,地方政府的财力上移、事权下沉的状况,如农业基础设施建设、医疗卫生服务、义务教育等支出都以地方政府为主,同时,国家在职人员增加工资、解决困难群体的基本生活、处理历史遗留问题等也需要地方投入大量的资金。地方政府为了缓解发展、稳定与财力之间的矛盾,不得不通过举债来增加收入,弥补财政支出缺口,这样就形成了债务风险。
(三)地方政府性债务风险形成的管理原因。一是没有明确的地方政府举债制度。我国有关法律法规规定地方政府没有举债权,当然也没有对地方政府举债的具体程序、规模、方式以及化债机制等制定相应的制度,由此使地方政府举债融资行为、程序及管理不规范,导致地方政府债务风险增大。二是缺乏有效的地方政府债务监管机制。长期以来,地方政府性债务大多分散于众多的职能部门及其所设的企事业单位,游离于现行的财政体系之外,其使用和管理信息透明度低。除了地方政府发行的债券和各种财政转贷性的债务,大多数地方政府性债务收支没有纳入预算监督管理。而且越到基层政府债务监管不到位的问题越突出。三是地方政府债务偿还责任不清。分税制改革侧重于中央与地方之间的收入划分,而事权划分这一前提没有得到明确,由此导致政府间的支出责任不清。
三、防范地方政府性债务风险的政策建议
(一)明晰债务项目性质,合理化解债务存量。对于具有较大竞争性和较大收益的项目所形成的地方债务,应将地方政府从中分离出来,明确用项目自身的收益偿还债务,地方政府仅在必要时给予适当的财政补贴。对无经营收益的项目产生的政府债务,应进一步完善偿还债务资金的准备金制度,通过预算支出、预算外资金盈余调配、国有资产经营利润等多种途径,保障偿还债务款项的来源稳定。对地方政府职责范围之内的公益性公共服务类项目的偿债支持,通过加大财政预算资金投入,积极争取中央加大转移支付力度、发行特殊国债等多种方式保障项目资金。
(二)明确地方政府举债权,减少地方隐性债务。政府债务是政府为公众提供公共物品和服务进行融资和实现资源配置的一种重要措施,制定相应法律,合理赋予地方政府举债权是其提供地方性公共物品和服务,实现资源优化配置的内在要求。从长远的利益来考虑,给予地方政府一定的举债权,提高债务的透明度,是降低其财政风险、金融风险和社会风险的必然选择。同时,将地方政府的举债权合法化,可有效避免地方政府债务的隐性化,真正实现财政部门对地方政府债务的集中统一管理,并通过制定合理的举债和偿还计划,提高地方政府的债务收支管理透明度,大大降低地方债务的风险。
(三)培育地方主体收入,增强地方政府财力。一是合理划分中央与地方之间的财权和事权。建议根据财权与事权相匹配的原则,在保证中央政府财权适度集中的条件下,适当下放税权,给予地方政府一定的税收立法权,不断提高地方税收入在地方财政收入中的比重,改善地方财政收入结构,使地方政府有稳定的收入来满足日常的支出项目。二是推动地方税制建设进程。加快解决地方政府以土地出让为主要收入形式的问题,斩断靠地吃饭的后路。调动各地开发当地税源,建设主体税种的积极性,促使地方政府建设稳定可靠、规范科学的财政收入结构,使地方财政走上可持续发展的道路,真正降低地方政府性债务风险。
(四)完善地方债务管理制度和偿债机制。一是完善地方债务的管理制度。中央应出台相应制度规范地方政府举借债务的具体程序、举借规模、举借方式以及偿还债务的机制。在综合分析地方财力状况和承受能力的基础上,合理界定各个地区的预算范围,定量管理地方债,设置确定的控制指标,完善部门预算制度,并建立相应的备案制度。同时,完善债务监管体系,将考核地方政府官员政绩和落实在职期间责任的内容具体化,主要包括债务的借用、管理、使用、返还等情况,以有效防范地方政府违规举债行为,确保地方债资金取之有度、用之有效。二是推进地方政府债务的公开化。政府债务处理的基本原则应该是公开化、透明化,这是促进地方财政稳定发展的有效措施,可以保证地方政府最大限度地避免债务风险的发生,也是建立有效的地方债务管理制度的重要前提。债务信息不仅应包括地方政府的显性债务,还应包括隐形债务。政府应定期和不定期将显性债务和隐性债务状况公开化,以便于群众对地方政府债务的监督,防范借债风险,也可增强中央政府对地方政府债务的控制力度,从而降低地方债务的风险。三是健全政府债务偿还机制。从长远来看,为了保证地方政府性债务的及时偿还、经济健康发展与安全运行,应该建立偿债基金,并进行专款专户管理,专门用于偿还不能到期偿还的债务。与此同时,积极发展地方经济,拓宽其收入来源,建立健全相应的偿债机制,不断提高地方财政控制能力以及防范地方债务风险的能力。财
责任编辑 刘慧娴
相关推荐