时间:2020-02-13 作者:孙健夫 田贵贤 (作者单位:河北大学聊城大学)
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摘要:
对我国而言,资源约束、环境污染、生态退化的严峻形势迫切需要建立和完善生态补偿类财政转移制度。目前已有中央纵向转移支付如退耕还林、天然林保护工程、退耕还草和湿地保护等,但横向生态补偿机制的缺失,是造成环保进展乏力,环境污染难以遏制的主要根源,同时也严重影响了社会公平和资源配置效率。考虑到现阶段中央地方财政分权的实际,引进横向生态转移支付成为一种必然。横向转移支付的引进,在一定程度上可以减轻中央财政的压力,更重要的是符合谁受益谁负担的基本原则,也提高了资金使用效率。但在目前立法层次低、人们环保意识淡薄的现实情况下,中央政府必须积极参与,以立法的形式规范补偿体系,减少地方政府的博弈环节,降低谈判成本,疏通地方政府间的沟通漏洞和争议点。
生态问题错综复杂,难易程度不一。国外治理生态环境的经验和教训启示我们必须因地制宜,科学合理地界定横向财政转移支付的优先领域。
1.省际间区域生态补偿
区域生态补偿指的是:一个或多个省级区域的经济活动对其他省级区域产生了环境生态影响,生态环境的开发利用与保护相脱离而造成的区域利益分配不均衡。外部效应内生化要求建立各省之间的生态市场交换关系,当补...
对我国而言,资源约束、环境污染、生态退化的严峻形势迫切需要建立和完善生态补偿类财政转移制度。目前已有中央纵向转移支付如退耕还林、天然林保护工程、退耕还草和湿地保护等,但横向生态补偿机制的缺失,是造成环保进展乏力,环境污染难以遏制的主要根源,同时也严重影响了社会公平和资源配置效率。考虑到现阶段中央地方财政分权的实际,引进横向生态转移支付成为一种必然。横向转移支付的引进,在一定程度上可以减轻中央财政的压力,更重要的是符合谁受益谁负担的基本原则,也提高了资金使用效率。但在目前立法层次低、人们环保意识淡薄的现实情况下,中央政府必须积极参与,以立法的形式规范补偿体系,减少地方政府的博弈环节,降低谈判成本,疏通地方政府间的沟通漏洞和争议点。
生态问题错综复杂,难易程度不一。国外治理生态环境的经验和教训启示我们必须因地制宜,科学合理地界定横向财政转移支付的优先领域。
1.省际间区域生态补偿
区域生态补偿指的是:一个或多个省级区域的经济活动对其他省级区域产生了环境生态影响,生态环境的开发利用与保护相脱离而造成的区域利益分配不均衡。外部效应内生化要求建立各省之间的生态市场交换关系,当补偿主体和对象涉及到两个或多个区域,就产生区域生态补偿问题。各省级政府之间在生态、环境方面的利害冲突是影响区域基本公共服务均等及协调发展的重大制约。之所以把区域生态补偿放在横向财政转移支付的优先领域的重中之重,原因在于:第一,西部地区由于矿产资源过度开发引发的生态环境问题已经由区域性的公共物品演化为全国性的公共物品,而且不合理的资源定价使得西部地区并没有得到足够的用于环境治理的财政资金,反而陷入了越开发地方越穷的怪圈,生态环境有加速恶化的趋势。第二,西部地区是我国重要大江大河的水源发源地,生态环境十分脆弱,且历史遗留的原因使得我国对西部地区的欠账过多,发达地区经济发展的成果理应由西部地区共享。但目前却存在财力充足的经济发达地区免费搭车享受着贫困地区提供的生态服务,而贫困地区却得不到任何补偿的悖论。第三,西部地区担负着维护民族团结、保持边疆稳定的政治重任。第四,省际之间的环境产品市场交换关系的严重缺失使得跨界河流、生态功能区的治理与维护面临着众多很难协调的矛盾和冲突。第五,区域生态与主体功能区、重点生态功能区、流域与区域以及生态资源的空间重叠也要求中央政府在面临复杂多样的生态补偿问题时,要首先为区域生态补偿制定具备可操作性的、有立法保障的补偿标准体系,以此为标杆促使地方政府探索多方式的、灵活的市场或者政府补偿模式。
2.重点生态功能区类生态补偿
目前,关系全国或较大范围区域生态安全的国家层面重点生态功能区共有25个,分为水源涵养型和生物多样性维护型等,具体包括青海三江源保护区、南水北调丹江口库区、大小兴安岭生态功能区、长白山森林生态功能区以及川滇生态及生态多样化功能区等。2009年又将治理任务更为紧迫、治理成本更加高昂、基层财政更加困难、少数民族更加集中的水土保持和防风固沙两大类型生态功能区纳入,主要地区覆盖新疆、内蒙古等少数民族聚集区和贵州省、青海省等部分地区。把重点生态功能区类补偿作为横向财政转移支付优先领域的中心,主要是因为:从地理特征看,重点生态功能区大都处于东北、西北、西南等边境地区,战略地位非常重要;从民族构成看,少数民族占有比例较高,对于维护民族团结,促进各民族共同繁荣意义重大;从经济实力和财政收入水平看,大都属于经济欠发达地区,基本公共服务均等化程度较低;从国家主体功能区的划分来看,都属于限制开发地区或禁止开发地区。另外,国家级重点生态功能区是同时具有非排他性和非竞争性的纯粹公共物品。从非排他性来看,无法排除其他地区无偿获得生态功能区提供的生态效用;从非竞争性看,增加一个人的消费并不会影响其他人对该类生态效用的消费。政府提供该类公共物品是无可置疑的,但仅仅依靠中央政府提供转移支付等财力支持,要实现符合可持续发展的生态补偿要求,依旧难以为继。所以现实可行的选择是把横向转移支付制度的建立作为目前纵向转移支付制度的补充,以实现重点生态功能区的保护与可持续性发展。
3.流域类生态补偿
流域生态补偿机制是以水质、水量环境服务为核心目标,以流域生态系统服务价值增量和保护成本与效益为依据,调整流域利益相关者之间的利益关系,并实现流域内区域经济协调发展的制度性安排。根据流域战略地位,可细分为以下几类。一是国家层面上的大江大河的生态补偿问题,主要指长江、黄河、珠江等国家重点监控、事关国家水资源安全的流域。特点是流域涉及几个甚至十几个省,有的还属于国际界河,流经地区大都属于国家经济发达区域,经济地位至关重要。难点在于受益地区和保护地区界定困难,外部性非常复杂,作用范围广泛,牵扯到的利益主体众多。二是跨省际的中尺度流域的生态补偿问题,如跨陕西和湖北的汉江流域,跨青海、甘肃和内蒙古的黑河流域等。该类流域虽不涉及生态全局,但由于河流流经地区分别隶属于不同的财政层级,并且各地区财政能力水平不同,所以生态补偿问题就变得既重要又面临众多难点。三是省以下某个行政辖区的小流域生态补偿问题。该类问题并不复杂,流域主体比较清晰,利益协调比较容易。四是城市水源地的生态补偿,这类问题可能属于同一行政辖区的不同区域。也可能属于不同行政区域,如河北张家口的水库就担负着向北京和天津的供水重任。
流域生态环境本质上属于准公共物品的范畴,在消费上具有非竞争性,但却无法做到有效的排他。两个或者两个省以上的跨界河流生态补偿需要解决的是上游的自身环境保护责任确定、中下游对上游的生态补偿问题,但关键是怎样理解“上游”这个最基本的概念,中下游的不同区域又应该向“上游”的不同地区支付多少,怎样分摊各自的转移支付数额。当然这种划分并不绝对,大江大河的流域保护就接近于纯粹公共物品类型,有些可能就属于所谓的“俱乐部产品”类型,如河北张家口水源地保护的受益主体就相对比较单纯。另外,随着技术的进步,目前无法解决的水资源在技术层面的非排他性一旦得到解决,该类类型的公共产品就属于所谓“私人物品”,解决方式当然也就可以应用市场的办法来解决了。根据目前现实状况,可以把流域生态补偿归纳为大江大河流域、2—3个省的跨界河流、涉及到2个以上行政区域的水源地保护等这样3个领域作为生态补偿的优先领域。财
责任编辑 张敏
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