时间:2020-02-13 作者:赵谦 (作者单位:黑龙江省财政厅)
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摘要:
推进财政预算信息的公开,是政治透明的表现,是公共财政的本质要求,是实现“阳光财政”的重要体现。随着公众对政府财政透明度的外部要求越来越高,政府预算信息公开已经成为我国财政制度改革的重要内容和必由之路。我国政府预算信息公开起步时间不长,在法律保障、程序规范等方面仍然需要进一步提高。
一、我国财政预算信息公开的历程
新中国成立至今,我国财政预算公开大体上经历了“不得向社会公开”到“部分向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”的发展历程,实现了从不公开到公开、从特例式公开到制度式公开、从被动公开到主动公开、从粗线条公开到相对细致公开的转变。
第一阶段是将预算信息作为国家秘密。改革开放前,《保守国家机密暂行条例》将包括国家财政计划、国家概算、预算、决算在内的各种信息列为国家机密。因此,在当时我国没有也不可能建立起预算信息公开制度。
第二阶段是部门预算“细账”向人大代表公开。改革开放后到20世纪90年代末,全国人大常委会提出编制部门预算、细化预算等要求,被看作是政府开始致力于增强财政透明度的标志性事件,并选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门,作为向全国人大报...
推进财政预算信息的公开,是政治透明的表现,是公共财政的本质要求,是实现“阳光财政”的重要体现。随着公众对政府财政透明度的外部要求越来越高,政府预算信息公开已经成为我国财政制度改革的重要内容和必由之路。我国政府预算信息公开起步时间不长,在法律保障、程序规范等方面仍然需要进一步提高。
一、我国财政预算信息公开的历程
新中国成立至今,我国财政预算公开大体上经历了“不得向社会公开”到“部分向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”的发展历程,实现了从不公开到公开、从特例式公开到制度式公开、从被动公开到主动公开、从粗线条公开到相对细致公开的转变。
第一阶段是将预算信息作为国家秘密。改革开放前,《保守国家机密暂行条例》将包括国家财政计划、国家概算、预算、决算在内的各种信息列为国家机密。因此,在当时我国没有也不可能建立起预算信息公开制度。
第二阶段是部门预算“细账”向人大代表公开。改革开放后到20世纪90年代末,全国人大常委会提出编制部门预算、细化预算等要求,被看作是政府开始致力于增强财政透明度的标志性事件,并选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门,作为向全国人大报送部门预算的试点,要求中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。
第三阶段是政府预算走向社会公开。步入新世纪,我国预算信息公开步伐明显加快。在中央财政预算公开方面,2009年我国首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等4张预算表。2010年至2012年,经全国人大审查批准的中央财政预算表格全部公开,内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算,同时公开的科目也更加细化,目前公共财政预算的中央本级支出基本细化到款级科目,教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障等重点支出细化到项级科目。在中央部门预算公开方面,从2010年开始,中央部门预算公开的范围不断扩大,2012年报送全国人大审查部门预算的国务院部门和单位,全部在4月23日至25日集中公开了部门预算。在地方财政预算公开方面,一些地方政府开始陆续公布其财政预算,2010和2011年分别有18个和27个省(区、市)公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算,2012年各省普遍公开了地方财政总预算,21个省份公开了本级部门预算。
二、我国财政预算信息公开存在的问题
尽管近年来,我国中央和地方政府在预算公开的范围和内容上大有进步,但是与民众的期望要求相比、与发达国家相比仍有一定差距。主要表现在以下方面:
一是预算信息公开的法律不健全。我国尽管陆续出台了《预算法》、《政府信息公开条例》等一些重要法律法规,为预算公开提供了必要的、基础性的法律依据,但是由于这些法律法规有其自身的调整对象,对预算公开只作了原则性的规定,预算信息公开的法律条款不够明确,而单行的财政公开规定大多为财政部制定的规范性文件或者地方法规、地方政府规章,效力层次较低,直接影响了预算公开的权威性、稳定性。而且,由于现有法律与预算信息公开之间不协调的问题也比较突出,如《保密法》仅是笼统规定了政府不予公开的信息,为一些部门和单位不公布预算提供了借口。
二是预算信息公开的内容不完备。与发达国家相比,我国预算信息公开在系统性、完整性、详细性上有较大差距。一方面我国预算信息公开尚未达到全过程公开。这种缺失使对预算的分析缺少了参照,也就失去了理解预算动态变化所反映出的支出变化。另一方面我国公布的信息不完整,公布的预算信息相对简略,很多公众特别关注和期望知道的预算信息没有公布。很多省份的社会保障预决算、行政经费和“三公”经费预决算尚未公开。许多地区编制的预算草案只列到类级科目,没有具体的款、项、目。例如同样是“三公”经费中的公车支出,美国政府部门所公开的公车信息不但包括公车的数量、支出等总体情况,还包括具体的费用明细、哪些人在用车等细节,而我国一些单位公布的“三公”经费就非常笼统。
三是预算信息公开的进展不平衡。我国财政预算信息公开进展不够均衡。横向来看,部门之间信息公开进展不一,各地之间财政信息公开推进参差不齐,完整性和细化程度存在较大差异。纵向来看,中央、省、市、县财政信息公开也不平衡,财政信息公开的力度总体上呈逐级弱化现象。县级由于处于政策推动的终端,成为财政预算信息公开的相对薄弱的环节。
四是预算信息公开的体制不完善。当前我国各级政府间财权与事权、财力与事权之间关系尚未理顺,一定程度造成财政支出上一些不合理现象,为预算信息公开带来难度。从行政架构看,中央、省、地级市、县、乡(镇)五级政府格局中,大部分事项都由多级政府共担,出现支出责任、重点不清的问题。从财政体制看,分税制财政体制改革基本理顺了中央与地方的财政分配关系,提高了中央财政占全国财政收入的比重。但基本事权却不断下移,中央将相当部分支出下放省级以下政府,出台的政策或措施一般都需要地方提供配套资金或筹集资金,下级政府履行事权所需财力与其可用财力不对称矛盾比较突出,加之为应对经济下行,很多地方政府靠增加地方债务搞建设,甚至靠借债来平衡预算,给预算信息公开带来了一定阻力。
三、进一步加强我国财政预算信息公开的建议
我国财政预算信息公开的改革必须充分考虑国情特点,在实践中不断探索、不断完善。应坚定改革信心,制定明确目标,采取科学方法,以预算信息公开的法律建设为根本,以预算体制改革为中心,以预算信息公开形式为载体,循序渐进深化我国财政预算信息公开改革,逐步建立符合我国国情的财政预算公开体系。
(一)着力夯实法律基础,以《预算法》为中心,完善预算信息公开的法律依据。完善预算信息公开的法制基础,一般有两种选择途径:一种是单独立法,或以国务院令的形式制定预算信息公开条例;另一种是修改《预算法》,将预算信息公开的有关要求,在《预算法》中列示。从现实情况来看,较为理想的选择应该是将预算信息公开的基本要求在《预算法》中列示,规定具体的预算编制、审批、执行、调整、监督和决算的全过程,规定披露信息的范围、方式和时间,建立起对违法行为的处罚措施,同时以国务院令的形式制定预算信息公开具体实施条例或办法,提升预算信息公开的法律位阶与效力。这样可以有力地推动预算信息公开乃至预算体制改革。首先,可以依法对不公开预算的行为进行处罚,有利于增强预算公开主体的积极性。第二,从更高层次监督各级政府预算公开情况,避免行政性法规无法有效监督同级政府的问题。最为重要的是,《预算法》中可以要求预算编制的所有过程均公开,这是行政性法规所不能做到的。同时,我国也需要在法律方面进行积极探索,对相关主体在信息公开的权利和义务方面做出规定。
(二)着力落实公开责任,以人大为主导,明确预算信息公开的主体范围。从中央和地方实践来看,一般都把预算信息公开的主体界定为财政部门和政府其他部门(各预算主管部门),但预算信息公开的主体绝不仅限于此。实际上,只要涉及筹集、分配、使用、管理和监督财政资源的机构和组织都应该列为预算信息公开的主体。具体从预算信息产生的环节分析,公开的主体体系应主要包括五个层次:一是人大(在审查和批准预算草案和执行情况报告、调整预算以及监督时产生信息);二是财政部门(在预算编制、执行、决算时产生信息);三是各预算主管部门(预算收入、支出的执行时产生信息);四是审计部门(对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督时产生信息);五是具体的预算单位(社会各种非营利性组织及国有企业在使用财政资金时产生信息)。我国应加快构建权责分明的公开主体体系,确保不同环节产生的预算信息都能依法通过相应方式向社会公开。特别是要树立人民代表大会的主导地位,加强人大的预算审议监督权,强化组织职能,完善审核程序,增强专业力量,要进一步加强人大要求政府部门接受其质询的权利。在加强人大权利的同时,也要加强执行制约,健全人大和人大常委会会议公开制度,允许公众旁听、媒体报道人大审批预算和人大常委会审批预算过程。
(三)着力满足群众需求,以标准化、透明化、详细化为要点,创新预算信息公开的具体形式。标准化就是要求从中央政府到地方政府均应用统一格式的预算报告、预算表格对外发布预算信息。在现阶段,财政部可以制定统一规范和格式的预算报告和预算表格下发给各部委及地方政府,要求其按照该标准发布预算信息。透明化就是要求预算信息的公布是可读的、易于理解的,在信息呈现方式和技术手段上尽可能用通俗易懂的语言、形象生动的图表、详实准确的解释来表述,开发实用性的电子政务公开系统与平台,实现“傻瓜化”查询、阅读和下载,让普通民众通过查阅公布的预算信息知道公共资金的支出状况,使用情况,使用主体,支出对象,支出效用,从而对政府预算情况等进行判断和分析。详细化就是要求公布的预算信息必须是全面的、具体的。预算应覆盖包括一般预算收入、社会保障基金以及国有资本经营预算在内的所有公共资金,即要求预算具有完整性。对于我国来说,诸如土地出让等规模庞大的预算外资金如何纳入预算信息公开是一项重要挑战。并且,所有的收支项目都必须是具体的,需要公布预算的类、款和项级,只有这样才能对部门、单位和项目的收支进行分析和评价。但公开完整化并不是说公开得越多越好,而是应做到循序渐进、稳健适度,科学界定信息公开的范围,准确把握信息公开的频率,既要保障的群众知情权、参与权,又要切实维护社会和谐稳定。
(四)着力强化保障措施,以法律救济、责任追究为支撑,建立预算信息公开的监管制度。监督、救济以及相关的责任追究,是预算信息公开得以落实的根本保障。在强化监督上,应强化党委的核心监督作用,在预算信息公开监管体系中,党委必须起到最终的监督作用。应发挥人大的直接监督作用,人大作为权力机关具有监督权,政府作为行政机关受其监督,因此,人大应对其他信息公开主体承担起直接的监督职能。应发挥公众及社会组织对预算信息公开的监督作用,建立起多层次、广泛的监督体系。在法律救济上,针对公开主体未履行公开义务或侵犯了特定主体的合法权利而采取的寻求保护的方式和途径,依据我国的行政制度和法律体系,着力完善行政复议和行政诉讼两个基本手段。在责任追究上,应首先将预算信息公开纳入政府部门绩效评价体系之中,作为对政府部门考核的一个重要依据。对于不按规定公开或隐瞒信息以及其他违反信息公开法律法规的行为,追究相关责任人行政责任或刑事责任。财
责任编辑 雷艳
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