时间:2020-02-21 作者:本刊记者 王静君
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摘要:
今年是《政府采购法》颁布十周年。十年来,我国政府采购制度,改革不断迈向深入,政府采购事业蓬勃发展,不断壮大,生机盎然。无论是采购规模的增长、采购范围的拓展,还是政策目标的实现,都取得了令人瞩目的成绩,政府采购制度的优越性和先进性得到了充分发挥。
2002年6月29日,《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。这是我国财政改革发展进程中的一件大事,标志着我国政府采购制度由此步入了法制化轨道。十年来,我国政府采购事业蓬勃发展,政府采购的范围和规模不断扩大,经济效益明显提升。政府采购的制度建设也在不断完善,以政府采购法为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成,为政府采购工作提供了制度保障。政府采购作为宏观调控的重要政策工具,在支持国内产业发展、维护本国信息安全、支持节能环保、促进中小企业发展等方面发挥了积极作用。通过电子化采购系统等现代化的手段,政府采购的监管工作正不断深化,促进廉政建设的作用日益凸显。随着GPA谈判工作的推进,我国应对政府采购国际化的能力正持续增强。政府采购工作...
今年是《政府采购法》颁布十周年。十年来,我国政府采购制度,改革不断迈向深入,政府采购事业蓬勃发展,不断壮大,生机盎然。无论是采购规模的增长、采购范围的拓展,还是政策目标的实现,都取得了令人瞩目的成绩,政府采购制度的优越性和先进性得到了充分发挥。
2002年6月29日,《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。这是我国财政改革发展进程中的一件大事,标志着我国政府采购制度由此步入了法制化轨道。十年来,我国政府采购事业蓬勃发展,政府采购的范围和规模不断扩大,经济效益明显提升。政府采购的制度建设也在不断完善,以政府采购法为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成,为政府采购工作提供了制度保障。政府采购作为宏观调控的重要政策工具,在支持国内产业发展、维护本国信息安全、支持节能环保、促进中小企业发展等方面发挥了积极作用。通过电子化采购系统等现代化的手段,政府采购的监管工作正不断深化,促进廉政建设的作用日益凸显。随着GPA谈判工作的推进,我国应对政府采购国际化的能力正持续增强。政府采购工作正朝着规范有序、阳光透明的方向不断完善。
十年开拓 日臻完善
长期以来,在政府购买性支出的采购环节,缺少科学有效的管理体系。政府采购在相当长时间里实行自由、分散采购,没有上升到制度层面,割裂了预算分配与支出使用过程、货币与实物之间的有机联系,导致采购行为不够规范,资金使用中效益低下等问题。为适应建立社会主义市场经济体制的要求,进一步加强财政支出管理,发挥采购支出的宏观调控功能,提高财政资金的使用效益和透明度,促进廉政建设,我国在借鉴国外通行做法和制度规范的基础上,结合实际进行了政府采购制度改革。其目标是适应市场经济体制要求,弥补财政支出使用管理上的缺位,改变传统自由、分散、低效的采购方法,建立和完善政府采购的运行机制和保障体系,实行依法采购,广泛发挥政府采购在财政支出管理和调节宏观经济中的作用。主要做法是:制定统一规范的政府采购方式和程序,实行集中采购、分散采购相结合的采购模式和“采管分离”的管理体制,建立政府采购资格管理制度、政府采购合同管理制度、政府采购供应商质疑和投诉机制及综合监管、专业监管和行业监管相结合的监管体系,构建起较为完善的政府采购工作机制。
早在1996年,上海就率先进行了政府采购制度的改革试点。1999年,财政部制定发布了我国有关政府采购的第一部部门规章《政府采购管理暂行办法》,各地区财政部门也普遍加大了推行政府采购制度的力度,试点工作迅速展开。2003年1月,《政府采购法》正式实施,我国政府采购制度改革由试点进入全面推行阶段。2007年12月,我国向世界贸易组织(WTO)提交了加入WTO《政府采购协议》(GPA)申请书,GPA谈判工作由此展开,标志着我国启动了政府采购市场的开放步伐。
深化改革 硕果累累
十年来,政府采购工作不断完善,取得重大进展,依法管理、依法采购水平迅速提高,政府采购制度改革已进入全面发展阶段,开创了我国政府采购工作的新局面。
政府采购制度建设取得新进展,法律制度框架基本形成。自政府采购法正式实施以来,财政部相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等40余个配套规章和规范性制度,初步建立了以政府采购法为统领的政府采购法律制度体系,为政府采购工作提供了制度保障。与此同时,地方法规制度建设取得很大进展,各地结合本地实际制定了专项管理办法和具体操作规程,使政府采购法及其配套规章制度的实施更具针对性和可操作性。
政府采购范围和规模不断扩大,经济效益和社会效益大幅提高。政府采购范围已由单纯的货物类采购扩大到工程类和服务类采购,且工程采购的比重呈现上升趋势。政府采购资金从最初的预算内安排的资金扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。一些公益性强、关系民生的采购项目纳入政府采购范围,日渐增多的民生项目成为政府采购规模扩大中的亮点。政府采购规模保持了快速增长,2011年,全国政府采购的规模首次突破万亿元,达到11332.5亿元,占全国财政支出的11%,相比2002年1009亿元的规模,政府采购规模10年间增长10倍,累计节约财政资金6600多亿元。
按照政府采购法关于政府采购管理职能与操作职能相分离的要求,全国政府采购管理机构与操作机构分离工作取得了阶段性进展。中央、省、市、县四级政府基本上都在财政部门设立了政府采购管理机构,政府采购管理机构、采购单位和集中采购机构的工作职责分工日趋合理,“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制基本形成,初步建立了采购管理机构统一监督管理下的集中采购机构和采购单位具体操作执行的采购管理机制。
政府采购政策功能实施取得重大突破,初步实现了由单一管理目标向政策目标的转变。随着政府采购制度改革的逐步推进,发挥政府采购的政策功能作用越来越成为深化改革的重点。推动节能减排的采购政策成效初显,强制采购节能产品制度基本建立,节能环保清单管理不断优化。支持中小企业发展的政府采购政策框架基本形成。预留采购份额、给予评审优惠、鼓励联合体投标、信用担保等举措扎实推进。优先采购本国产品的政策逐步建立。政府采购进口产品审核管理全面加强,全国政府采购总量中进口产品比例保持在3%以内。政府采购的政策功能在更高层次、更大领域得到重视。在强化政策功能的同时,也积极加强与其他财政政策的协调配合。例如,不断增强政府采购政策与“三农”支出和民生支出的结合度,在中小学免费教材、财政补贴农民购置机具等方面的采购规模显著增加。
集中采购工作逐步加强,形成了以集中采购为主要实施形式的采购格局。各地区、各部门积极采取措施,通过制定集中采购目录、完善协议供货、探索联动的区域性大市场、整合运行程序、提高采购效率和质量、网上管理与操作等方式,不断提高集中采购规范化水平和科学化程度,集中采购效果日益凸现。2011年,全国集中采购规模为9700多亿元,占全国采购总规模的86%,已经形成以集中采购为主、部门集中采购和分散采购为辅,三种采购实施形式并行、相互补充的采购格局。
依法采购水平全面提升,公开透明的采购运行机制逐步形成。政府采购法颁布以来,依法管理、依法采购的意识普遍增强,采购行为不断规范,采购工作质量不断提高。一是公开招标作为主要采购方式的主导地位不断巩固。随着招标程序的规范性进一步提升,政府采购管理交易大平台的建设开始有序推进,系统建设项目开始进入政府采购招标程序。二是政府采购信息公开化和电子化程度不断提高。2011年,财政部制定媒体上公告的政府采购信息已达到50余万条,比2002年的5000多条增加了上百倍。许多地方实现了政府采购管理与操作的电子化,建立了不同层次和内容的电子系统。三是政府采购预算和资金支付管理逐步完善。预算内容趋于完整、科学、规范,无预算采购等现象明显减少,采购资金实行国库集中支付的力度和规模越来越大,控制了违规采购和不正当交易行为。四是规范化管理水平不断提高。评审专家管理更加科学合理,实现了管理与使用分离、专家资源共享,有效地保障了政府采购评审工作质量。从2005年开始,对符合条件的社会中介机构进行政府采购代理资格认定。截至目前,全国已有千余家社会中介机构获得了甲级资格和确认资格。各省(自治区、直辖市)也开展了相应的一级资质的认定。供应商质疑答复和投诉处理工作日趋完善,保护了政府采购当事人的合法权益,保障了政府采购活动规范有序进行。此外,采购方式、组织实施、招标采购、合同审核等采购过程方面的管理程序、审批环节也更加规范。
监督工作进一步加强,促进了廉政建设。随着各项管理制度的不断健全完善,各级财政部门认真履行监管职责,积极改进和创新监管模式,加大检查和处罚力度,有效地维护了市场经济秩序,在建立多层面多环节的动态监控机制和促进廉政建设方面取得了新突破。认真开展政府采购领域治理商业贿赂专项工作,在查找问题和漏洞、整顿采购环境、建立长效机制等方面取得阶段性成果。集中采购机构也注重完善自身的约束机制,健全内部岗位责任制,内部管理逐步规范。纪检监察、审计部门按照各自职责开展了对政府采购活动的监督检查,在查处和纠正违法乱纪行为上发挥了重要作用。这些工作有效地遏制和预防了腐败行为的发生,形成了政府采购与廉政建设的良性互动机制。近年来,根据政府采购工作实际,制定发布了相关标准和规定,加强改进集中采购管理工作,并开展对中央集中采购机构的考核工作,强化对集中采购机构的日常监督指导,完善协议供货、定点采购、网上竞价等集中采购组织形式。从2010年起,要求中央单位通过信息系统根据部门批复预算按季上报采购计划和属地化采购执行数据,建立政府采购实施计划与预算、执行情况的衔接贯通机制,为深化改革提供了数据支持。此外,依法做好供应商投诉举报处理工作也取得一定成效。2010年首次对招标代理机构做出行政处罚决定,并处罚了14家供应商,有效维护了政府采购工作的严肃性。
对外交流不断拓展,应对政府采购国际化能力不断提高。随着我国财政对外交流与合作的深入开展,政府采购的国际化进程不断加快,领域也不断扩大。先后建立了中国-欧盟政府采购对话机制,中国-美国政府采购技术性磋商机制;参加了APEC政府采购专家组、联合国贸易法委员会政府采购工作组会议。2007年底启动了加入《政府采购协议》(GPA)谈判,在开展谈判工作的同时,还参加了中美战略与经济对话、中欧政府采购对话有关政府采购议题谈判,就美欧关注问题提出了我国立场建议,并配合有关部门参与中美商贸联委会、中美创新对话高官会、中国与有关国家和地区自贸区协定、亚太经济合作组织等双边和多边机制下得到政府采购议题的磋商和交流。利用这些交流合作机制,我国积极宣传了政府采购制度的改革成效,有针对性地了解了国际政府采购制度及改革动态,熟悉并开始参与国际规则的制定。
展望未来 再创辉煌
“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。世情国情将继续发生深刻变化,我国经济社会发展呈现新的阶段性特征,准确把握现阶段经济社会发展的国内外形势,是做好政府采购工作的前提。从国内来看,深入贯彻落实科学发展观,加快转变经济发展方式,以及推动建设资源节约型、环境友好型社会,为进一步发挥政府采购的宏观调控作用提供了更大平台;加快转变政府职能,改革基本公共服务提供方式,实现提供主体和提供方式多元化,为扩大政府采购服务产品范围提供了广阔空间;推进事业单位分类改革,继续深化国有企业改革,为规范政府采购主体范围提供了有利条件;完善预算管理制度,强化预算支出约束和预算执行监督,以及加强反腐倡廉建设,对进一步推进政府采购科学化精细化管理提出了新的更高要求。从国际来看,经济全球化深入发展,以及后国际金融危机时期出现的贸易保护主义抬头趋势,使得政府采购作为政府间市场开放的贸易问题倍受关注,也使得我国深化政府采购制度改革,特别是政策体系构建面临更大的国际压力。与此同时,随着我国加入GPA谈判从加速阶段进入攻坚阶段,根据政府采购市场开放范围、法律政策调整的谈判进程和谈判结果,按照GPA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构已经迫在眉睫。因此,深化政府采购制度改革显现出前所未有的复杂性和紧迫性。
在新的形势下,统筹推进国内政府采购制度改革和有序开放政府采购市场,是强化与健全现代国库管理制度的重要任务,也是政府采购工作必须面对的重大课题。一方面,要立足当前,按照财政改革的总体部署,加强政府采购制度改革与财政相关改革的衔接配合,着力解决现阶段改革实践中存在的突出问题,努力探索政府采购制度发挥更大作用的管理领域和实现方式。另一方面,要着眼长远,按照实施互利共赢的开放战略要求,积极构建符合国际惯例、具有中国特色的政府采购制度,推动政府采购市场有序开放,以开放促改革、促发展。财
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