时间:2020-02-21 作者:丁国光
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摘要:
乡村债务是影响农村发展和稳定的重大问题。据初步统计,到2005年底农村税费改革完成以前,全国乡村债务累计有8000亿元左右。农村税费改革完成后,中央明令禁止发生新的乡村债务,乡村债务的高发态势得到了有效遏制,但为完成上级布置的各种达标和建设任务,一些地方又产生了一些新的乡村债务。乡村债务构成很复杂。既有旧债,也有新债;既有政府性的乡镇债务,也有涉及农民负担的村级债务;既有公益性债务,也有经营性债务。如何看待乡村债务及其新债?如何化解乡村债务?如何从根本上治理乡村债务?既事关农村发展和农民负担,也关系宏观稳定和改革,需要全面系统研究和治理。
一、乡村债务产生的原因
乡村债务产生的原因很多,主要是历史原因,城乡二元体制是主要原因。
(一)上级下达任务多,农业积累能力弱。我国农村,特别是村级组织,既拥有较大的自治权,也要完成上级下达的很多任务。党的各项方针政策要落实到村到户,各级政府和有关部门的经济社会发展目标任务要落实到乡到村。建国以来,从合作化、集体化、人民公社化,到全民办...
乡村债务是影响农村发展和稳定的重大问题。据初步统计,到2005年底农村税费改革完成以前,全国乡村债务累计有8000亿元左右。农村税费改革完成后,中央明令禁止发生新的乡村债务,乡村债务的高发态势得到了有效遏制,但为完成上级布置的各种达标和建设任务,一些地方又产生了一些新的乡村债务。乡村债务构成很复杂。既有旧债,也有新债;既有政府性的乡镇债务,也有涉及农民负担的村级债务;既有公益性债务,也有经营性债务。如何看待乡村债务及其新债?如何化解乡村债务?如何从根本上治理乡村债务?既事关农村发展和农民负担,也关系宏观稳定和改革,需要全面系统研究和治理。
一、乡村债务产生的原因
乡村债务产生的原因很多,主要是历史原因,城乡二元体制是主要原因。
(一)上级下达任务多,农业积累能力弱。我国农村,特别是村级组织,既拥有较大的自治权,也要完成上级下达的很多任务。党的各项方针政策要落实到村到户,各级政府和有关部门的经济社会发展目标任务要落实到乡到村。建国以来,从合作化、集体化、人民公社化,到全民办水利、全民办学、全民办企业、全民办医疗、实现农业机械化,到发展乡镇企业、农村“普九”达标、公路村村通、解决人畜饮水困难、新农村建设等,上级下达的各种任务几乎没有停止过。这些任务既是全局的需要,有的也是当地农民的需要,但完成这些任务无不需要投入作保证。我国人多地少,自然灾害多,农业劳动生产率低,扣除成本费用后,农业剩余产品少,积累能力低,农民的投资能力弱,要完成上级布置的各项任务,经常是有心无力,不得不举债。时至今日,国家加大了对“三农”的投入,以往乡村大量举债的情形有所改变,但新债仍在发生,以乡村道路建设为例,每公里水泥路国家投入仅十多万元,而实际投资需要约三十万元,缺口部分就形成新的乡村债务。
(二)城乡二元体制差别大,农村公益事业负担重。农村地域广阔,农民居住分散,农村公益事业建设任务很重。农村集体或农户作为农业生产单位,承担农业生产相关的直接成本费用天经地义,以前向国家交纳农业税也天经地义。但长期存在的城乡公共服务二元体制,使农产品分配发生很大扭曲。从道理上讲,农民交纳农业税后,政府就要向农民提供与城市居民基本相同的公共服务。但实际情况并不如此。直到农村税费改革完成以前,城市的公共服务由政府提供,财政负担,而农村的公共服务主要由集体提供,农民负担。这就是说,农民交完农业税后,还要承担自然村组(生产队)、行政村(生产大队),乃至乡镇(人民公社)范围内的公共服务支出,包括水利设施、乡村道路、乡村学校、乡村医院(医务室)等公益性支出,这就是以前农民交纳的“三提五统”。农民在交纳税费之后,还要无偿为社区(乡、村、组)公益事业建设投工投劳,即所谓的义务工和积累工。此外还有不少搭车收费和乱集资、乱摊派、乱罚款。长期以来,农民承担乡、村、组范围内大量的公益事业发展任务,不仅导致农民负担重,而且还产生大量的乡村债务。
(三)乡村治理架构不合理,举债内外约束少。乡村举债与我国乡村治理体制也有比较密切的关系。在过去很长时期内,乡镇是政、社、企合一,行政村集党支部、行政管理、集体经济组织于一体。这就意味着乡或村,既是行政组织,又是经济组织;既要搞公共服务,又要保经济发展;既要搞农业,还要搞二、三产业。不论乡村经济发展还是公共服务建设,都是上级对乡村领导的考核内容,都事关乡村领导任期内的政绩。因此,加快乡村发展,乡村干部既有外来的压力,也有内在的冲动,却缺乏举债的内部制约监督机制。一般而言,发展乡村公益事业,外来的压力大一些,而发展本地经济,内在的冲动大一些。特别是办乡村企业,既关系乡镇财政收入、村级集体收入增长,也关系当地农民收入增长,容易形成上项目的共识。乡村组织的内部治理结构决定了领导比较容易拍板,举债的内部约束机制不严,加之外部约束不严,以往借贷比较容易,对乡村举债的信贷、集资等缺少限制,以及对乡村领导任期缺乏相关的债务考核和问责等,以致乡村债务增长很快。在乡村债务中,近五千亿元的乡村经营性债务主要因此而产生。
(四)以往乡村有收入,举债还款有来源。乡村举债还与偿债资金来源密切相关。上世纪八、九十年代,各地举债大办乡村企业,一方面是基于贷款条件相对宽松,另一方面是基于较好的市场回报预期,具有偿还贷款的能力。但从九十年代中后期起,随着银行管理体制改革和城市国有经济搞活,宽松的借款来源和市场环境消失,乡村企业陷入困境,乡村经营性债务难以偿还。农村税费改革以前,乡村公益事业发展主要依靠“三提五统”和“两工”(义务工和积累工),公益事业能够举债是基于每年都有“三提五统”收入来源及其后续收入。随着农村税费改革完成,“三提五统”和“两工”取消了,农村公益事业债务原有的偿债资金来源就此中断,以往的公益性债务失去了正常的偿债资金来源,成为沉淀的历史债务。
(五)政府投入存缺口,乡村建设有新债。2005年以来,中央一再强调要严格控制发生新的乡村债务,以前那种由乡村集体和农民承担的新债基本得到控制。但一些地方乡村债务仍时有发生,不过新的乡村债务性质和偿债资金来源已经发生了重大变化。新发生的乡村债务,主要是加快新农村建设和乡村公路、校舍安全工程建设等产生的。农村税费改革完成后,这些项目应基本由公共财政投入,但由于多方面的原因,建设项目推进较快,政府投入跟不上而产生了新的乡村债务。这些乡村债务不能再由农村集体和农民偿还,而属于政府性债务,应由公共财政偿还,其偿债资金来源是财政收入。这是以2005年底为界限,新旧乡村债务的重要区别。
二、乡村债务的影响和化解试点
由于以上原因产生和累积的乡村债务,不仅数额比较大,而且构成比较复杂,一直对农村发展和稳定造成不良影响。
(一)对“三农”造成沉重的经济负担。据初步统计,到目前全国平均每个行政村的债务余额约为一百多万元,平均每个乡镇近两千万元。这些数字,对经济比较发达的乡村来说不一定是很重的负担,但对大多数中西部乡村,特别是占全国总行政村数54%的32万个无收入(空壳)村来说,村均上百万元的负债是一个天文数字,是沉重的包袱。对于全国大多数乡村来说,其少量收入用于保运转以后难以偿债,因此债务包袱难以减轻。不仅如此,因利息等原因还在逐月逐年加重债务。特别是发生于上世纪八、九十年代以来的贷款或集资,当时利息都很高,民间借贷的利率通常是银行标准利率的两倍或三倍。有的民间借款是按复利计算的,利滚利。经过多年累积,有的利息超过了本金。如果放任这些债务累积滚存下去,很多乡村就难有翻身之日,债务包袱不仅造成乡村经济困难,还造成一些乡村债权人资金链断裂和乡村企业破产,乡村发展和翻身必定难上加难。
(二)对基层政权和农村稳定带来负面影响。乡村债务大多是以乡镇和村级组织名义,再加上乡村负责人的个人声誉举借的。不论是从银行和信用社贷款,还是向个人集资借款,都是农村债权人对乡村组织和当地干部的信任。乡村债务长期拖欠不还,已对基层政权和乡村干部的信誉造成重大损害,影响了基层政府组织公信和干部威信。一些债权人经常到乡政府或村委会要债,造成乡村干部经常外出躲债,背上了沉重的思想包袱,无法正常开展工作。久而久之,有的债权人对乡村干部失去信任越级上访,或因急需用钱而采取过激行为,有的封路堵门,有的进行人身攻击。
(三)对宏观经济和社会稳定带来不良后果。乡村债务表面上是“三农”问题,实际上影响整个经济社会全局。庞大的乡村债务长期得不到清理化解,不仅挤占和侵蚀本来就很薄弱的农村投资和消费能力,削弱“三农”发展基础,导致农村内需更加不足。还影响投资者对三农的信心,影响乡村干部群众发展的信心和能力,加大城乡发展差距。近年来,尽管国家高度重视“三农”投入,但到目前,农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重也只有14%左右。农村税费改革是政府行为,客观上导致一些乡村债务的偿债资金来源中断,如不及时清理化解乡村旧债,基层干部顶不住债权人的催逼,就会把矛盾“上交”,造成债权人上访要债,成为社会不稳定因素。
农村税费改革基本完成后,党中央、国务院就及时提出要清理化解乡村债务。国务院农村综合改革工作小组从2007年底以来,开展了清理化解农村义务教育“普九”债务试点。由于决策正确,领导重视,措施有力,管理到位,试点工作进展顺利。到目前,30个省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及中央直属垦区、林区已累计偿还农村义务教育债务920多亿元,惠及280多万农村债权人。农村“普九”化债深受农村学校、乡村干部特别是农村债权人的欢迎,促进了农村教育和经济发展,促进了农村和谐稳定,恢复了基层政权和干部的信誉,也为化解其他乡村债务积累了经验,探索了路子。
在清理化解农村义务教育债务的过程中,也遇到了一些困难和问题。一是少数地方领导有重发展轻化债、“新官不理旧债”、担心化债引发新问题等不正确认识,影响乡村债务的清理化解。二是一些地方和部门干部对乡村债务清理难、地方财政筹资难等有畏难情绪,或对上级有“等、靠、要”的依赖思想,不能积极主动地组织开展当地的化债工作。三是由于还没有出台相关配套的乡村债权处理政策制度,以致在清理化解乡村债务过程中,形成乡村硬债务、软债权的状态,例如少数农民欠缴农业税费而形成的尾欠,因缺乏具体有效的处理政策,导致大多数已缴清税费农户心理不平衡,助长了欠债有理、欠债有利的不良风气,增加了乡村化债和统筹城乡改革发展的工作难度。
三、乡村债务的治理
乡村债务是我国农村普遍存在的一个问题,需要引起各方面的高度重视。乡村债务的治理,必须着眼于过去、现在和将来,分析产生的原因,寻找解决的办法,特别是要找到根本性的治理办法。
(一)积极推进乡村债务的清理化解工作。鉴于现有乡村债务的消极影响,鉴于现有乡村债务是以往政府对农村公共服务投入不足背景下产生的,鉴于因税费改革对乡村债务偿债资金来源的中断,也鉴于化解农村“普九”债务试点的成功,按照党中央、国务院有关文件精神,应继续推进乡村债务的清理化解工作。总结化债试点经验,主要应把握好以下工作重点:一是搞好债务的清理核实和审计锁定。乡村债务的清理锁定过程,本身就是对债务的甄别核实过程。通过清理核实,剔除不实债务和不合理债务,掌握债务的真实情况,为有计划、有步骤地化解乡村债务打下基础。二是分类偿还债务。乡村债务具体种类较多,但可分为两大类,一类是公益性债务,一类是经营性债务。两类债务的性质不同,要分类处理。一方面,要鼓励县、乡、村和农民群众开展自主化债;另一方面,中央和省级政府应当给予必要的支持。对基层化解公益性乡村债务应给予一定的财政奖补;对化解经营性债务,应对有关贷款给予一定的利息和本金减免照顾。三是对乡村清理化解债务给予一些政策制度服务,特别是对乡村清理回收有关债权、冲抵债务等提供必要的政策、法律等服务。
(二)积极推进乡村治理制度改革。我国传统的乡村治理制度是把乡村作为集生产和行政于一体的组织。在国家经济不够发达、财政比较困难的特殊时期,这样的制度安排是基于当时现实的需要。在国家财政经济实力大大增强,以人为本、城乡统筹、农户和农村经济组织要参与国内外市场竞争等大背景下,乡村治理体制必须改革。乡村需要实行政府职能与经济职能分开。乡村的公共管理职能由乡镇政府和村民委员会行使,经费由财政保障,坚持量入为出原则;乡村的经济发展职能,主要由农民、农村集体经济的股份合作制或股份制经济组织、各种协会和其他形式的企业等承担,按照市场化、股份化、合作制的原则运行。
上世纪八十年代我国取消了人民公社,建立乡镇一级政府,从制度上实现了乡镇的政、经职能分开,但到目前,村级组织还没有从制度上、组织形式上实现政经职能分离。行政村是党支部、村委会、集体经济组织的“三合一”,以至村既要完成上级布置的各项任务,又要搞好村内的公共管理和公益设施建设,还要经营集体经济或企业,经常入不敷出,需要举债。因此村级治理必须改革,要在村级组织政、经职能分开的同时,加强村民大会或村民代表大会对重大事项的决策和日常监督职能。村级组织主要负责村内公共管理和基础设施管理,所需支出主要应由财政提供保障,有多少钱办多少事。如果村内举办基础设施建设等确需举债,需经过村民大会或村民代表大会讨论审批并保证今后有明确可靠的偿债资金来源。在一般情况下,村级组织不再直接举办和经营企业,村级集体资产和资源可通过承包、入股、出租等形式出让经营并取得相关收入,用于补助村级组织公共管理和基础设施建设维护等支出。
(三)积极支持农村改革发展。我国改革率先从农村开始,进入二十世纪九十年代以来,城市的改革发展步伐超过了农村,城市经济活力超过了农村,这是城乡居民收入差距扩大的主要原因,也是乡村债务长期得不到有效化解的主要原因。必须消除城乡二元体制,统筹城乡改革发展,以新的理念和措施促进农村改革发展,增强农村经济实力,这也是化解乡村债务的根本出路。为此,要抓好以下农村改革发展的重点工作。一是各级政府要继续加大对农村各种公益事业的投入,进一步减轻村集体和农民的负担。当前最主要的是要进一步减轻集体和农民在乡村水利和道路建设中的负担。二是要改革完善土地管理制度,增强土地在农村发展中的重要功能。到目前,城乡土地二元管理体制改革进展不大。不合理的土地管理制度支持了城市的高速发展,也成为农村发展滞后的重要原因。适应新的形势,必须加快土地制度改革。要鼓励支持农地流转,促进农业规模经营,提高土地产出效益;要改革征地制度,缩小公益性征地范围,提高公益性征地补偿标准,切实维护被征地农民的权益;要建立城乡统一的建设用地市场,由市场决定城乡土地价格,实现城乡土地同地同价;要赋予城乡建设用地同等的权能,在符合土地规划用途范围内,不论是国有土地还是集体土地,都应具有同等的交易权、抵押权等权能;要改革完善农村宅基地和农民住房管理制度,应在一定的条件下赋予其交易权、抵押(担保)权等权能。总之,要通过土地制度改革,增加农民的财产性收入和“三农”的融资、投资能力。三是改革完善农村金融服务制度。要支持有条件的农民专业合作组织开展互助金融业务;扩大农村抵押物的品种范围;支持发展多种利于“三农”贷款的担保机构;增加政策性“三农”贷款;运用多种财政杠杆引导商业银行资金投向“三农”。四是改革完善财政支农投入机制。调整完善财政对三农的补贴机制,提高补贴资金使用效益;理顺农产品与其他产品的比价关系,增加农民务农收入;加快建立健全对农民和农民工的养老、医保等社会保险服务,为城乡劳动力、土地、资金等要素的合理流动和配置创造条件。五是改革完善农村劳动力转移制度,加强农民转移就业培训及其进城子女上学等服务,完善落实最低工资保障制度,实施促进农民创业就业的用地、税收、贷款等激励政策,保护农民工的工资和劳动权益。通过这些改革,促进农业农村经济发展,促进农村小城镇建设和二、三产业发展,促进农民就地就近转移就业,增强农村经济实力,从根本上提高农村的偿债能力。财
(作者为国务院农村综合改革工作小组办公室副主任)
责任编辑 张蕊
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