时间:2020-02-21 作者:吴奇修 邵敏 刘湘伟 孙丽华 (作者单位:财政部监督检查局)
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摘要:
随着我国经济持续快速发展,对资源产品日益增长的需求与资源有限性、稀缺性的矛盾越来越突出,现行资源税制度也逐渐显现出亟待解决的一系列问题。为此,“十二五”期间资源税改革仍将作为税制改革的重点之一,全面推进资源税改革,不仅有利于完善税制,而且有利于促进节能减排、完善资源产品价格形成机制,增加资源地区财政收入,改善地区发展环境。
原油、天然气资源税改革政策效应明显
资源税自1984年开征后,先后在1986年和1994年进行了两次大的改革,由此形成现行资源税制。改革后的资源税体现了“普遍征收、级差调节”的原则,征税范围包括原油、天然气、煤炭等7个税目大类,实行从量定额征税的计征方式,并考虑资源条件的优劣对不同资源确定了不同幅度的单位税额。按照国务院的统一部署,自2010年6月1日起,新疆率先进行了资源税改革,原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%,并实施了部分优惠政策。随后自2010年12月1日起将上述改革扩大到整个西部地区,并自2011年11月1日起推广至全国。从西部地区改革试点情况看,原油、天然气资源税改革政策效应明显。
(一)增收入,油气资源税收入显著增加。从价计征改革以后,西部资源地区的...
随着我国经济持续快速发展,对资源产品日益增长的需求与资源有限性、稀缺性的矛盾越来越突出,现行资源税制度也逐渐显现出亟待解决的一系列问题。为此,“十二五”期间资源税改革仍将作为税制改革的重点之一,全面推进资源税改革,不仅有利于完善税制,而且有利于促进节能减排、完善资源产品价格形成机制,增加资源地区财政收入,改善地区发展环境。
原油、天然气资源税改革政策效应明显
资源税自1984年开征后,先后在1986年和1994年进行了两次大的改革,由此形成现行资源税制。改革后的资源税体现了“普遍征收、级差调节”的原则,征税范围包括原油、天然气、煤炭等7个税目大类,实行从量定额征税的计征方式,并考虑资源条件的优劣对不同资源确定了不同幅度的单位税额。按照国务院的统一部署,自2010年6月1日起,新疆率先进行了资源税改革,原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%,并实施了部分优惠政策。随后自2010年12月1日起将上述改革扩大到整个西部地区,并自2011年11月1日起推广至全国。从西部地区改革试点情况看,原油、天然气资源税改革政策效应明显。
(一)增收入,油气资源税收入显著增加。从价计征改革以后,西部资源地区的油气资源税收入显著增加。新疆改革前(即2008—2010年5月)油气资源税收入为19.48亿元,改革后(即2010年6月—2011年4月)油气资源税收入为38.31亿元,月均增收418.3%;陕西改革前(即2008—2010年11月)油气资源税收入为21.13亿元,改革后(即2010年12月—2011年4月)油气资源税收入为9.12亿元,月均增收202.13%。油气资源税收入的大幅度增长,使地方财政收入有所增加,缓解了西部地区财力紧张局面,对于区域经济协调发展起到了促进作用。
(二)强保障,地方政府民生保障能力有所增强。随着新的油气资源税政策的实施,油气资源税的增收使资源地区财政收入有所增加,在一定程度上增强了地方政府民生保障的能力,地方政府将更多财力用于保障和改善民生,进一步维护了民族团结、边疆稳定,促进了社会和谐。如新疆拜城县和库车县将油气资源税增收部分主要用于发展教育、建设保障性住房和富民安居工程、提高“新农合”参合农牧民补贴标准、增加纳入最低生活保障范围困难群众人数、向农牧民发放养老金等。
(三)保环境,对资源有效配置和保护环境的激励作用明显。一方面,新的油气资源税政策对三次采油等实行减征优惠政策,激发了企业开发利用贫矿的积极性,有利于保护资源和促进资源合理开采。另一方面,随着新的油气资源税政策的实施,资源地区财政收入有所增加、基本公共服务能力有所增强,地方政府能够并愿意分配更多资金用于环境治理,实现社会和自然和谐发展。
(四)稳价格,未对油气价格造成影响。目前,我国原油与国际原油价格接轨,国内成品油与国际原油价格有控制地间接接轨,国内天然气统一实行政府指导价,在此定价机制下,改革导致的资源税税负增加,主要是影响油气开采企业的利润水平,不会对油气价格造成影响。同时,改革还推动企业通过科学技术创新、挖掘内部潜力,以降低生产成本、消化增加的税负。从调查了解的情况看,实行从价计征后,确实没有对原油、成品油和天然气价格造成影响,不存在物价传导,也没有增加下游企业和消费者的负担。
现行资源税政策存在的主要问题及原因分析
资源税自开征以来,对于增加财政收入、促进资源合理开采和调节级差收入等方面起到了重要作用。但随着近年来经济、市场形势的变化,资源税政策方面出现了一些问题,主要有:
(一)大部分资源税负水平偏低,收入功能弱化。我国资源税税额自1994年实行以来,大部分资源品种未进行过调整,有些资源品种虽有调整但调整幅度不够,税额偏低,税额幅度也过于狭窄。资源税税额不能随着产品价格的上涨而增加或者同比例增加,出现了资源产品价格上涨但资源税税负水平却不断下降的局面,这与资源税开征初衷相悖,不利于资源的合理开采。如内蒙古鄂尔多斯市2001年煤炭市场销售均价约为30元/吨,税额为1.5元/吨,资源税税负率为5%;2010年煤炭市场销售均价约为300元/吨,税额调增为3.2元/吨,资源税税负率为1.1%,下降将近80%。由于税负水平偏低,资源税的收入功能趋于弱化,对当地财政收入贡献有限。部分省区资源税占财政收入的比例普遍偏低,一般仅在2%左右,且排名往往在城市维护建设税、城镇土地使用税等税种之后,这与1994年分税制改革将资源税作为地方税重要税种的要求不符,不利于缓解资源输出地区财力紧张局面。
(二)从量定额计征方式不合理,税负不够公平。根据现行政策,对油气以外资源实行从量定额征收。同一地区同等品位矿山即使开采运输条件相同,资源税却因《几个主要品种的矿山资源等级表》列举与否,实行不同税额;在一个区域范围内,对纳税人生产不同品位甚至差异很大的应税产品,却实行同一税额。由此造成企业之间税负不均,不利于企业公平市场竞争,也不符合税收公平原则,导致资源税调节级差功能减弱。如内蒙古包钢白云铁矿东矿区属于列举的六等入选露天矿,实际执行税额为每吨8.4元,而未列举的当地其他铁矿石企业实际执行税额为每吨9.9元。
(三)资源税征税范围较窄,征税对象不够完整。自然资源包括矿产、土地、水、动植物、海洋、空气等。目前,我国资源税的征税范围较窄,征税对象既不是全部自然资源,也不是具有商品属性的所有资源,而是只选择了部分级差收入差异较大、资源较为普遍、易于征收管理的矿产品和盐纳入征税范围。如果不将一些具有生态和环境价值的自然资源纳入资源税征收范围,如水、森林、草原、山岭、滩涂、土地、海洋等,不利于培养资源使用者珍惜和保护自然资源的意识,容易造成资源浪费和环境破坏。
(四)资源税优惠政策缺乏顶层设计,有待进一步完善。除油气资源税外,现行资源税政策对于促进资源合理开采和鼓励企业贯彻执行国家宏观调控政策还缺乏必要的税收优惠设计。应纳税额与消耗的资源储量、资源利用率和环境的影响破坏程度无直接联系,开采企业因而不愿投入更多成本深入开采、回填和恢复植被,导致回采率低、浪费严重;而资源税政策没有针对资源企业贯彻执行宏观调控政策或者承担应由政府承担的社会责任而造成损失的情况给予税收优惠,也不能充分体现政府的调控导向。
(五)部分资源收费名目繁多,“费挤税”问题突出。针对资源市场形势看好、资源企业获取丰厚利润,而地方财力仍然紧张的现状,一些地方政府以收费的方式弥补财政收入不足,导致部分资源收费名目繁多。如部分煤炭生产企业除国家统一规定的税费外,还要上缴煤炭价格调节基金、育林基金、环境治理费、水土防治费、生态环境恢复补偿费、维简费、生产安全费等十几种地方政府性收费,收费部门涉及国土资源、林业、环保、水利等部门,行政级次涉及省市县乡村,需要缴纳的费用甚至占到企业销售收入的40%左右。地方政府性收费的存在,一方面侵蚀税基,扰乱了国家财政收入的分配秩序,造成中央政府对地方政府可用财力状况无法全面、准确掌握,减弱了税收调控功能;另一方面加重了企业负担,导致各地资源企业的税费负担高低不等,无法形成一个公平竞争的市场环境,对资源开采业的发展产生不利影响。
(六)资源地区缺少合理收益和补偿,收入分配不尽合理。首先,分税制实施以来,部分地方政府特别是县级政府财力减少、事权加重。“贡献大,收益小;责任重,财力少”的矛盾比较突出。其次,资源地区多分布在我国中西部和老少边穷地区,当地政府和群众承受着因资源开采而造成的环境污染和生态破坏等严重后果,理应从丰富的资源中得到合理的收益和补偿。再次,偏低的资源税税负使其收入功能弱化,对地方财政收入贡献有限,而且作为地方税种,资源税收入一般由省市县三级财政分成,有的资源地县级政府所得较少,甚至没有收益。由于得不到合理的收益和补偿,资源地区环境治理和生态恢复往往因财力不足而无力解决,群众脱贫致富和经济社会发展也受到制约。
(七)地方财力不足和缺乏制度约束,生态补偿机制缺失。资源开采对生态环境造成了严重破坏,如大气、水的污染,山体滑坡、地面沉降塌陷等地质灾害,水土流失、地表植被和地下水资源遭到破坏等。如陕西省榆林每采1吨煤就会破坏地表水2.84吨,生态环境成本的总价值达66.1元,多年的开采致使采空区大幅增加,20多眼泉井干枯,黄河支流窟野河2/3时间断流。资源税除了作为对国有资源价值的补偿,还应该是对开发资源影响生态环境未来支出的筹集,但目前资源税的生态补偿机制尚未建立。一是由于资源税收入较少且分成不够合理,地方政府尤其是县级政府长期以来受财力不足的制约,用于生态环境方面的投入较少,缺乏可持续性;二是资源税收入作为一般预算收入,在支出和使用方面并没有限制,没有规定要求用于环境治理和生态恢复的比例。地方财力的不足和缺乏制度约束,使资源地区生态补偿的效果不够理想。
(八)资源地区各部门间缺乏协作机制,征收管理存在难题。首先,油田企业以实际结算价申报缴纳资源税,这样就存在以贴水(即对下游企业的运费补贴作为价外费用,应属于资源税计税收入)和明显低于市场价格的内部定价等方式转移收入少申报资源税的问题,主管财税机关因迫于地方政府压力等原因未能按照税收征管法进行核定调整,造成资源税大量流失。其次,由于很多采矿企业为个体私营业主,地处偏远,财务核算不健全,且税务机关对众多资源品目及矿与非矿难以区分,对应税数量尤其是连续加工产品的应税数量难以掌握,税源监控水平较低、控管手段较弱,容易出现征管漏洞。此外,资源地区各部门间缺乏协作机制,地税与国土、工商、安监、国税等部门信息不能共享或者沟通不畅,没有形成一体化管理格局和监管合力,税源控管难度较大。
完善资源税政策的对策建议
对于当前资源税政策实施中出现的一些问题,资源地区地方政府、人民群众和资源企业都有强烈的改革意愿和呼声。笔者结合对新疆、内蒙古、陕西等地资源税实施情况的调研,提出如下建议:
(一)改从量定额为从价定率,适当提高税率水平。逐步试点并推广对油气以外资源实行从价定率征收,适当提高税率水平,以增加财政收入和公平税负。一是合理确定计税依据。在销售环节实行从价计征,把不包含运费的销售收入作为计税依据,并由税务机关对不合理的计税价格进行核定调整,防止企业通过转移收入方式避税。二是选择合适的地区先行试点。考虑到内蒙古煤炭储量和产量均居全国第一,地域狭长、幅员辽阔,各地甚至同一地区的煤炭品种、质量和价格都差异很大,具有较强的典型性和代表性,并从支持西部开发和民族地区发展角度出发,建议选择内蒙古先行煤炭资源税改革试点。
(二)逐步扩大征收范围,调整和完善税收优惠政策。一是逐步扩大征收范围。将我国资源税的定位从收益型向绿色生态型转变,逐步扩大资源税征税范围,促进资源合理开发与生态环境保护。将水、森林等自然资源纳入征收范围,培养资源使用者珍惜、保护自然资源的意识;考虑到社会接受程度和逐步过渡因素,可以在纳入范围后,先行免征、缓征,分阶段、分步骤开始征收。二是在改革油气以外的其他资源税政策中增加一些鼓励性优惠条款。对于资源开采利用率高、生态破坏小、环境修复好及开采利用废矿、尾矿、贫矿等给予适当税收优惠,鼓励资源企业减少浪费,提高开采利用率。对于执行宏观调控政策或者承担应由政府承担的社会责任而造成损失的,给予适当税收优惠,以鼓励其对社会的贡献。
(三)“正税”与“清费”相结合,规范收入分配和支出使用管理。一是逐步清理不合规的收费项目。通过提高资源税税率,逐步清理地方自行出台的收费项目,明确清理原则和时限,以解决资源企业税费负担不均、不公问题,营造公平竞争和良好有序的市场环境,增强资源税的调控作用。二是调整收入分配机制。对资源税的分配体制作出原则性规定,要求资源所在地县级分成比例不得少于50%,以充分调动其资源税征管积极性,发挥其环境治理和生态恢复能动性。三是规范支出使用管理并建立奖补制度。对资源税收入的支出使用作出相应规定,明确要求用于民生保障和生态补偿方面的比例。要求省级和市级分成收入的支出使用除适当考虑统筹区域发展外,应更多向资源地区民生领域倾斜。中央和省级财政通过一般转移支付对资源地县级政府给予补助和奖励,鼓励其增加环境治理和生态恢复资金投入。通过制度的完善和政策的支持,逐步实现资源地区经济社会、生态环境的和谐、可持续发展。
(四)强化征收管理,建立多部门联动协作机制。一是明确基准价(即市场交易价格)为原油资源税的计税价格,防止因油田企业转移收入避税而造成资源税流失,切实维护税法的严肃性和权威性。二是考虑到从价计征后资源税的计税依据与增值税完全一致,且增值税征管信息系统已经比较完善,通过国地税信息系统联网,加强资源税征管,实现应收尽收。三是需要地方政府建立起多部门联动协作的工作机制,通过源头控管、综合治税,形成监管合力,有效堵塞征管漏洞,确保政策顺利实施。财
责任编辑 李艳芝
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