国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将战略性新兴产业定义为“以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”，并明确将节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业等七大行业作为战略性新兴产业，并制定相关政策加以扶持。推进创业投资引导基金试点就是一项重大举措。

所谓创业投资引导基金，是由政府设立并按市场化方式运作，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域的政策性基金。作为独立事业法人，引导基金不同于商业性基金，它不以赢利为目的，只求保本微利经营。在具体方式上，引导基金一般以“基金的基金”方式进行运作，可由引导基金与民间创业投资机构合作发起设立新的创业风险投资基金，由这个基金对创业企业进行投资，引导基金本身不参与其所支持的创业风险投资基金的具体投资决策，主要用好监督权。在利益分配上，引导基金为了吸引民间资本，往往会让出部分利益给民间资本，同时在一定的时期退出，让民间资本能够以较小的代价收回政府股份。

以中关村创业投资引导资金为例，目前其运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源为中关村管委会政府资金，总规模为5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业三种形式进行运作，主要任务是吸引国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻，重点投资高技术项目和企业，促进本地区的创业投资业和高新技术产业发展。目前，中关村创投已分别与联想投资、IDGVC、德同资本、启迪创投、光大控股、联华控股、北极光创投、青云创投、英飞尼迪等境内外知名创业投资机构建立合作关系，共同发起设立的创业投资子基金总规模达50多亿元，投资领域涉及TMT、清洁技术、生物医药、新能源、新材料、文化创意、高技术服务等行业。从中关村的实践来看，推进创业投资引导基金试点对于撬动战略性新兴产业发展具有重大意义。

——它是科技型创业企业孵化成长的有力帮手。科技型创业企业的成长通常可以划分为五个阶段，即：种子期、起步期、成长期、扩张期和成熟期。当前，大量的风险投资机构扎堆于成长期以后的企业，而那些处于种子期、起步期的科技型创业企业，由于技术尚未定型、市场尚未打开、品牌尚未建立，投资综合风险相对较高而很少得到银行和风投机构青睐。而恰恰就是这些企业，却孕育着未来技术创新的种子。他们迫切需要有愿意承担风险的创业投资家与他们一道共同创业，共同孵化，共同成长。换言之，创业投资家的加盟是对这些创业企业的“雪中送炭”。他们在带来资金的同时，也将利用自己的资源帮助这些企业选择技术方向、打开销售市场、树立营销品牌。但是，这种“雪中送炭”不是市场自发的，因为这些企业的风险非常大、存活率较低，需要政府这个“有形的手”加以引导和鼓励。设立引导基金就是要弥补市场上创业资本供给不足的缺陷，改变种子期科技型中小企业融资难的局面，引导社会资金为种子期、起步期企业提供充足的资金支持，帮助他们突破发展瓶颈，逐渐成长为具备自主知识产权和核心竞争力的成熟型科技企业，从而为科技进步开辟新的增长点，推动地区经济社会又好又快发展。

——它是实现战略性新兴产业集聚的潜在推手。发展战略性新兴产业光靠一两个企业是不行的，需要有一批相关产业的优秀企业，相互协作，相互配合，形成一个产业体系。而对一个地区而言，构建现代产业体系的前提是要有一定的产业集聚。而产业集聚有多种驱动方式：比如以大学、科研院所聚集区为依托，形成高新技术产业集聚区，如美国的硅谷和中国的中关村；以龙头企业为基础，带动上下游配套产业的集聚，如美国的西雅图飞机制造城；还有以重点园区开发为载体，汇集一批相关产业而形成集聚，这就比较普遍了，几乎全国各地都在搞这种园区。在这几种集聚方式之外，还有一种就是通过资本纽带带动相关产业在空间上的集聚。创业投资引导基金也可以起到这种作用。比如，引导基金与创投企业合作发起新的创投基金时，可以考虑与本地区大企业合作，在吸引它们认购创投基金的同时，投向与它们有产业关联的科技型创业企业。这一方面帮助了大企业延伸产业链、分散研发风险，另一方面也将激励大企业调动自己的资源去培育孵化这些小企业，从而形成良性循环。这种方式也可起到有效集聚相关产业的作用。

——它是优化财政科技投入方式、撬动社会资金的灵活巧手。财政对科技的投入，比较常见的手段有设立科技专项资金、科技奖励等，但这些手段在很大程度上都是事后的，最典型的如科技奖励。奖励的对象往往是那些研发已经成功，而且取得了显著的社会经济效益的企业。这种奖励一般额度较小，对这些企业在某种程度上属于“锦上添花”，而非“雪中送炭”；对政府来说这是一种保险的做法，但对企业而言却不是一个很好的风险分担机制。但是，如果把这笔“撒胡椒粉”的钱集中起来以引导基金的方式来运行，至少有两大效应：一是可以为处于种子期的创业企业起到“雪中送炭”的作用，其边际效用将更大。事实上，对于处于种子期的创业企业而言，也许10万、20万就可以帮助其度过难关，而同样的一笔钱给那些已经度过种子期、进入成长和成熟期的企业其意义将大打折扣。二是可以起到资金放大功能。引导基金将通过借款、参股、担保等方式，既调动民间资金，又调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构等作为投资主体，共同发起设立创业风险投资基金，形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局，多方位、多渠道、多形式拓展创业企业的融资渠道，一般可撬动10倍以上的资金来加速科研成果的孵化和产业化。据广东的经验，就引导基金发起的创业投资基金而言，其对社会资本的带动率为1：9.2左右。而广东近10年创业投资基金的回报率为：基金项目累计缴税额是基金资助额的4.63倍，平均每个项目推动企业销售收入增长23.88%左右。

推进创业投资引导基金试点对于撬动战略性新兴产业发展具有重要意义。

目前，已经有很多地区提出要设立引导基金，但进入实质性运作的并不多，这里面既有对引导基金认识的问题，也有地方政府出于防范风险、谨慎试点的考虑。如何防控风险，使引导基金能真正起到撬动战略性新兴产业发展的作用，是推进引导基金试点迫切需要解决的问题。根据发达国家的经验，结合我国的国情，引导基金主要面临着三方面的风险：

一是来自合作对象的风险。由于信息不对称，来自合作对象的风险又主要分为逆向选择和道德风险两类主要的风险。所谓逆向选择，是源于引导基金管理者不了解合作对象的真实能力，可能会发生与“南郭先生”合作的风险。对此，引导基金需采取一系列措施加以防范，比如：优先与在国家有关部门备案登记的创投机构合作；委托专业机构对创投企业本身所管理的基金规模、风控水平和管理团队进行尽职调查；分析比较创投机构过去的业绩以判断其真实水平；征询创投专家的意见；等等。而道德风险则源于事后合作对象背离约定，损害引导基金利益的风险。这又可分为两种情形，一种是合作对象偏离了培育创业企业的初衷，热衷于投资上市前企业。这种现象可能比较普遍，大量的民间私募都有这种偏好。对此，需要引导基金在合作协议上对创投机构的投资行为进行约束，比如明确创投基金投资于创业企业的比例下限。另一种情形是，合作对象骗取引导基金补贴，甚至采用非法手段套取引导基金的行为，这在事后可以诉诸法律，在事前则需要加强对基金管理人、托管银行的监管。在实践中，由于引导基金不能直接作为基金管理人，可由地方政府其他机构如科技园区管委会参股创投基金管理公司，以实现对引导基金运行情况的监控。

二是来自投资项目的风险。投资于创业企业的风险是可想而知的，即使是由专业的创投机构操作，也难免投资失败的风险。这是由创业投资自身的特点所决定的。对此，一方面，引导基金管理者要有清醒的认识，不能因为一两个项目的失败就轻言放弃，裹足不前，计较这一城一池的得失，而是要着眼于以少量的资金撬动大量的社会资金投资于创业企业的大局，只求沙中淘金、保本微利即可；另一方面，引导基金要注意选择好拟扶植的产业和技术，要从本地区实际需要出发，选择那些对地区经济发展有带动力、能够发挥本地区比较优势、具有较大成长空间和前景的产业和技术。这些产业和技术是创业企业的“跑道”。具体操作时，可在有关专家的指导下，制定出产业和技术路线图，根据路线图确定引导方向。此外，引导基金还要有计划有选择的与那些专业性创投机构合作。这里的专业性创投机构不仅仅是在投资管理上要专业，还要对某一行业和领域有独到的理解和认识，最好能只专注于做某一或某几个行业。这种专业性创投机构将是创业企业的“教练”，与这样的机构合作将有助于实现引导基金的真正目的。总之，在对待投资项目风险的问题上，引导基金重在选“跑道”（产业和技术路线），选“教练”（专业性创投），而不是直接去选“选手”（创业企业）。

三是引导基金自身的治理风险。尽管引导基金是社会事业法人，但由于是政府背景，政府机构存在的种种问题也可能在引导基金运行中发生。总结起来，主要有三种“作为”，即“不作为”、“难作为”和“乱作为”。其中“不作为”，是指尽管成立了引导基金，但流于形式，基金并没有运转或者进展缓慢。这可能是地方政府有关领导对基金的功能定位、运转原理认识不足，对其中的风险和要点吃不准，因而“不作为”。对此，需要加强学习和培训，选用懂行的人进入引导基金管委会，同时组建专家委员会为管委会提供专业咨询意见。所谓“难作为”，是指受体制机制的束缚，引导基金难以发挥其功能。主要的障碍可能在于：一方面引导基金一般是政府出资，受财政压力所制，通常规模较小，即使能搞起来，撬动效果也并不明显。第一笔投下去了，下一笔在哪里呢？另一方面，是难以找到合适的创投机构。目前，之所以大量资金扎堆于上市前企业的项目，一个直接的原因是直投项目如果没有上市就难以进行股权转让以变现，一旦投入就意味着被套牢，更何况所投项目一般收益期较长、风险较高，因此真正从事创投业务的天使投资人相对较少。克服这种“难作为”，一方面需要制定政策措施鼓励民间资金设立或加盟引导基金，充实和壮大引导基金，而这本身又取决于先期的引导基金试点是否成功；另一方面，则需要加快“新三板”的建设和扩展，推动创业企业的股权流转，从而为创投资金和引导基金留好退出机制。所谓“乱作为”则是指引导基金本身运转失范，可能表现为：决策上“一言堂”，管委会流于形式，专家评审委员会形同虚设；管理上“官僚化”，随意干预创投机构和创投子基金的业务，以致角色错位；由于是事业单位编制，旱涝保收，容易引发冗员臃肿；被有关利益方俘获，引发腐败等问题。对这些“乱作为”，一方面要确立以管理委员会、专家评审委员会、受托管理机构和托管银行共同管理和运作的治理框架，明确各机构的职责，设计科学合理的绩效考核和管理办法；另一方面，要规范引导基金运转流程，推行信息公开，以过程的透明化来杜绝种种消极腐败现象。而这同样需要一个渐进的过程。财

责任编辑 陈素娥