农村公路是我国公路网的重要组成部分，也是农村重要的基础设施之一。改革开放以来，我国农村公路发展取得了巨大的成就，但仍存在一些薄弱环节和制约因素，不能满足经济社会发展和农民群众出行的需要。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是农村巩固与发展的重要时期。因此，采取有效措施切实解决农村公路发展中存在的主要问题，对于加快农村公路建设、推动农村经济社会发展具有重要意义。

一、我国农村公路建设发展成就

改革开放以来，各地农村公路建设快速发展，公路里程显著增加，路面状况明显改善，通畅、通达率不断提高，为改善农民群众出行环境、促进农村地区经济社会发展作出了巨大贡献。

一是农村公路总里程显著增加，占公路网比重逐年增大。建国初期，全国公路总里程仅8万多公里，农村公路数量极为有限。改革开放初的1978年，全国农村公路总里程达到58.6万公里，占全国公路总里程的68%。截至2010年底，全国农村公路总里程达到351万公里，占全国公路总里程的88%，比1978年提高20个百分点。

二是农村公路技术等级逐年提高，路面状况不断改善。1978年底，我国农村公路中等级公路约26万公里，仅占县乡公路总里程的44%。改革开放后，农村公路建设得到加强，农村公路技术等级逐年提高，路面状况明显得到改善。2010年全国农村公路等级公路里程、铺装路面公路里程分别达到283.4万公里和155.7万公里，全国农村公路的等级公路比例、有铺装路面公路比例分别达到80.8%和44.4%。

三是农村公路通达深度不断增加，通畅程度明显改善。1978年底，全国乡镇、建制村公路通达率分别为90.5%和65.8%，2010年底上升到99.97%和99.21%，分别增长了9.47个百分点和33.41个百分点，通达深度不断增加。截至2010年底，全国乡镇、建制村通油路（水泥路）率分别达到96.64%和81.7%，通畅程度明显改善，农民出行更加便捷。

二、政府作为农村公路建设养护主体的地位和作用

从农村公路的经济属性看，以政府为主导支持农村公路发展能够实现兼顾公平与效率。经济学上按照物品效用的不可分割性、消费的非竞争性与受益的非排他性，将社会产品分为私人物品、准公共品和公共品三类。根据交通基础设施的性质，农村公路一般被归为公共品或准公共品。目前理论界认为，农村公共产品的提供主体可以分为政府、农村社区、农村私人和非盈利性民间组织四类，其对应的投资方式分别为：政府直接投资、“一事一议”筹集资金、“谁受益谁投资”和社会及个人捐赠。我国农村公路发展的实践证明，尽管上述四种投资方式在不同时期都起到过重要的作用，但后三种方式均受到农民合作意愿、公路的收益性、非政府组织发育程度及个人道德水平等因素的限制，只能成为政府投资的补充。只有政府作为农村公路建养的主体，才能够保证持续稳定的资金来源，有效克服“市场失灵”，避免“搭便车”的行为，进而实现农村公共产品提供过程中的公平与效率并重。

从公共财政的职能看，以政府为主导支持农村公路发展符合基本公共服务均等化的内在要求。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。成熟的公共服务均等化表现为在不同区域、城乡、居民个人之间的公共服务分布均等。我国长期以来形成的城乡二元经济结构，不仅导致农村地区的经济发展总量与速度与城市差距较大，在道路、水利、通信等基础设施的建设方面也显著滞后。大力发展农村公路，改善农村交通条件，对繁荣农村经济、增加农民收入、推动农村社会事业发展、缩小城乡差距都具有重要意义，有利于促进基本公共服务均等化。

从我国现阶段的国情看，以政府为主导支持农村公路发展是加快社会主义新农村建设的必然选择。我国建设社会主义新农村的总体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，目的是协调推进农村各项事业发展，让广大农民群众共享我国经济发展的成果。2005年以来，随着我国经济平稳较快增长，全国财政收入大规模增加，为加快社会主义新农村建设提供了坚实的财力保障。在当前扩大内需、实施积极财政政策的大背景下，政府加大对农村基础设施建设的投入，有利于改善民生，避免政府公共投资对民间投资产生挤出效应，有利于促进农业增产、农民增收，早日实现社会主义新农村建设的宏伟目标。

三、当前我国农村公路发展存在的主要问题及原因分析

尽管改革开放以来我国农村公路发展取得了巨大的成就，但整体而言，农村公路发展还存在一些突出矛盾和问题，不能满足经济社会发展的需要。主要表现在以下方面：

道路等级较低，区域发展不平衡。截至2010年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村不通沥青（水泥）路，其中90%集中在西部地区和边远贫困地区。东中部省份和西部省份一些中心城市的郊区县，虽然已基本实现了乡镇和建制村通沥青（水泥）路的目标，但在县乡道改造、连通工程建设等方面需求仍然较大。全国农村公路中还有67.3万公里等外公路、150.3万公里未铺装路面公路，分别占农村公路里程的19.2%和42.8%，尤其是西部地区还有28.6%以上的农村公路为等外公路，仅有20.1%的农村公路铺装了路面。

配套设施不完善，存在一定交通安全隐患。现已建成的农村公路桥梁中危桥数量多，农村公路“晴通雨阻、通返不通”问题突出，路面水毁、桥毁路断现象明显，不仅严重影响公路正常通行，给交通带来较大安全隐患。初步统计，在我国已经建成的农村公路桥梁中，尚有约9万座危桥，占农村公路桥梁总数的20%，受雨季、重型车辆等因素影响，农村公路季节性、随机性断路现象明显，安全隐患较大。

建设资金渠道有限，地方政府投入不足。农村公路建设属地方事权，中央仅安排补助性资金，大量建设资金需要地方各级政府配套安排。受县域经济发展不平衡、省以下财政体制不完善等因素制约，县乡财政目前普遍无法从一般预算中专门安排农村公路建设资金，加之实施成品油税费改革和取消政府还贷二级公路收费后，交通部门利用交通规费质押贷款以及利用政府还贷收费公路统贷统还筹集资金的融资方式出现新情况，农村公路建设资金来源受到限制。随着国家不断规范地方政府融资平台的管理，交通行业融资面临困境。

管理养护体制有待完善，养护资金存在较大缺口。《农村公路管理养护体制改革方案》明确规定，县级人民政府是农村公路管理养护的主体。但在农村公路管理养护体制机制建设方面，目前各地尚处在改革试点、逐步推进的阶段，全国范围内仍然没有建立起规范有效的管养体制和运行机制，普遍缺少必要的养护机构、专门的养护队伍、有效的养护设备，难以适应农村公路可持续发展的需要。据统计，全国50%以上的农村公路尚处于季节性养护、突击性养护甚至失养状态。

农村公路发展中存在的上述问题涉及发展理念、管理体制等多种原因，归纳起来，主要有以下四个方面：

发展理念“重建设，轻养护”。长期以来，一些地方政府把农村公路建设当作政绩，筹集的资金主要用于农村公路建设，而把养护放在从属位置，普遍存在“小修等中修，中修等大修”、“以建代养”等情况。

建设目标“重速度，轻质量”。主要以新增（或改扩建）里程、新增通畅（达）比例、完成投资额等作为建设目标，因此集中财力、物力用于农村公路主体工程建设，而桥涵及排水、安保等基本防护设施建设明显滞后，农村公路抗灾能力相对较弱。

建设投入“重城市，轻农村”。多年以来，国家对交通行业的投入重点在铁路、高速公路、机场等城际间的交通基础设施上，尽管用于农村公路建设的投资在不断增长，但所占比例仍然较低。以2010年为例，全年政府公共投资10710亿元，其中用于铁路、高速公路、机场等交通基础设施建设投资约2600亿元，占24%左右，而用于农村公路建设投资仅为317亿元，不足全部投资的3%。

建养资金使用“重投入，轻管理”。长期以来，农村公路建设养护资金主要来源于交通专项税费以及政府融资平台，财政部门对资金的管理比较粗放，对资金投入的效果缺乏科学的评价体系，预算安排与资金使用效果不挂钩。中央按照计划管理的方式对于农村公路建设项目进行层层审批，不但资金下达周期较长，而且难以及时调整，影响了资金的使用效益。

四、推进农村公路发展的对策和建议

建养并重，确定农村公路发展的长远目标。农村公路建设和养护是有机的整体，必须统筹兼顾。在建设目标的设定上，应结合新农村建设、城市化等农村发展方向，充分考虑客观实际和财力的可能，对于边远山区和里程长、人口少、经济基础差的行政村先解决公路通达问题，待条件具备后再考虑硬化路面；对于地质条件复杂、人口密度小、自然条件差的地区，可以根据群众意愿采取搬迁的做法，避免破坏环境和造成资源的浪费；对于东部部分发达地区，可由地方政府结合实际情况投入资金支持自然村通公路建设，并适当提高县乡公路等级和安保设施水平。在养护管理上，要树立“建设是发展，管理养护也是发展，而且是可持续发展”的理念，提高对农村公路养护管理重要性的认识。中央有关部门可以考虑参照“全国干线公路大检查”的做法，将农村公路的列养比例、养护情况等纳入检查考核范围，调动地方政府开展农村公路养护的积极性。

量力而行，稳步推进农村公路建设。建设应有所侧重，根据不同地区的发展需求和特点，确定差异化的目标和任务。在建设资金来源上，中央可以适当调整车辆购置税交通专项资金的支出结构，优先保障农村公路建设资金投入，而将高速公路等有收益的项目尽量采取市场化的方式融资。同时，在现行中央代发地方政府债券框架下，考虑农村公路建设发展因素，适当扩大发行债券规模，拓展地方政府用于农村公路建设的资金来源。在建设内容上，要逐步从追求“量的增长”向“质的提高”转变，重视农村公路的桥涵及排水、安保等基本防护设施建设，增强农村公路的抗灾能力。中央和地方政府可以设立专项资金，在开展农村公路建设的同时，支持农村公路的“危桥改造”、“安保工程”、水毁灾后恢复重建等。

明确责任，建立农村公路养护长效机制。落实农村公路管理机构人员设置，完善县、乡、村三级管养体制。针对目前农村公路专业管理养护机构和人员配置普遍不到位的问题，细化相关规定，明确职责，加快实现农村公路管理养护的常态化、规范化。在养护模式上，对不同行政等级的农村公路采取不同的办法。县乡道路主要由交通运输部门负责列养，村道以“专群结合”的方式进行养护（即日常养护工作由乡镇政府承包给当地村民，大中小修养护工程以合同方式由专业养护公司承担）。应积极推进农村公路养护的市场化，以提高效率和降低成本，促进公平竞争，但各地可以采取灵活多样的方式，不搞“一刀切”。此外，也可鼓励地方政府组建非营利的养护组织，通过减免税费、政府出资购置小型养护机械设备等方式，吸纳农村劳动力，专职从事农村公路养护工作。

协调发展，加大对中西部“少边穷”地区农村公路建养的支持力度。中西部地区在农村公路建设发展上面临巨大的压力，主要体现在建设成本高、施工难度大、地方政府配套能力弱等方面。虽然地方政府作为农村公路建养主体的地位不会改变，但中央财政应当进一步完善转移支付制度，对中西部贫困地区予以大力支持。2009—2010年，中央提高了中西部“少边穷”地区农村公路建设的补助资金标准，将西部“少边穷”地区建制村通公路投资标准提高100%，中部“少边穷”地区建制村通沥青（水泥）路投资标准提高50%，为此新增安排投资158亿元，大大减轻了中西部地区的配套资金压力。“十二五”期间，应考虑采取差异化的政策，进一步提高中央补助资金标准，逐步减少甚至免除中西部贫困地区的地方配套资金。在农村公路养护上，应尽快制定成品油税费改革转移支付资金管理办法，明确将该项资金按照一定的标准专项用于农村公路养护。在此基础上，可以考虑选择部分中西部地区开展试点，采取“以奖代补”的方式，在建立和完善农村公路养护体制机制的前提下，由中央和地方政府共同负担养护资金。

注重绩效，促进农村公路建养资金管理方式创新。考虑到农村公路建设项目点多、面广、单项资金少的特点，无论是预算资金还是投资计划，中央部门都不宜管理到具体的建设项目。2009年，财政部、交通运输部将车辆购置税用于农村公路建设的资金采取了切块下达的方式，但项目计划管理的权限仍未完全下放到省级主管部门。建议“十二五”期间采取“总量控制、切块下达、需求导向、灵活管理”的办法，中央只对各省（区、市）下达总的建设目标，并将补助资金切块下达、包干使用，地方政府可以结合当地农民群众的实际需求，将中央补助资金、地方配套资金统筹安排使用，对具体项目的资金补助标准可以在一定区间内灵活掌握。在建养资金的管理上，应充分发挥绩效考评的作用，采取“事前评估”与“事后评审”相结合的方式，对农村公路建养资金的使用进行追踪问效，并作为预算安排的依据，改变目前“项目决定预算”的状况，逐步建立起“绩效决定预算”的预算管理模式，从而提高财政决策的科学性、有效性，充分发挥财政资金效益。财

责任编辑 韩璐