据测算，在我国18.26亿亩耕地中，高产田约为5.5亿亩，12.7亿亩为中低产田。中低产田比重高，既是制约我国农业发展的突出问题，也是农业增产的潜力所在。大力推进中低产田改造，是保证国家粮食安全和保护生态环境的重要举措，也是实现土地资源可持续利用和经济可持续发展的有效途径。2010年中央农村工作会议强调，要加快中低产田改造，推进农业综合开发、基本农田整治、土壤改良和田间配套设施建设，力争到2020年新建8亿亩高标准农田。

农业综合开发自1988年实施以来，始终坚持以改造中低产田为重点，改善农业生产条件，提高农业特别是粮食综合生产能力。1988—2010年，农业综合开发共投入资金4548亿元，其中，中央财政资金1482.7亿元（含利用外资），地方财政配套资金1067.7亿元，银行贷款、农民筹资投劳及其他资金投入1997.6亿元（不包括财政贴息“撬动”的银行贷款）。财政资金70%以上用于改善农业生产条件，累计改造中低产田、建设高标准农田6.1亿亩，开展中型灌区节水配套改造433处；新增和改善灌溉面积5.6亿亩，新增和改善除涝面积2.4亿亩，新增粮食生产能力1970亿斤。农业生产能力的显著提高，为保障国家粮食安全和主要农产品有效供给作出了重要贡献。

农业综合开发在长期的改造中低产田、建设高标准农田实践中，形成了一整套行之有效的政策措施，积累了很多成功的经验。一是坚持以田间水利工程建设为重点进行综合治理。坚持以水利措施为重点，65%左右的资金用于田间水利工程建设，采取水利、农业、林业、科技等综合措施，实行田水路林山综合治理，农林牧副渔综合开发，突出解决制约农业生产的灌排等问题。二是坚持集中连片开发。农业综合开发按照“集中力量办大事，突出重点抓关键”的原则，坚持以单一的灌区或小流域为单位，集中投入、连片治理、规模开发。原则上平原地区治理规模在万亩以上，丘陵山区在5000亩以上，力争治理一片，见效一片。三是坚持多元化投入。按照政府主导、项目区农民和社会各界广泛参与的原则，调动各方面的积极性，多渠道、多层次筹措资金，不断加大农业综合开发投入力度。四是坚持严格的资金和项目管理。在资金管理上，按照各地资源状况和工作质量等情况，采取“综合因素法”分配中央财政资金；推行县级报账制及专人管理、分账核算、专款专用制度，减少资金拨付环节，提高资金使用效益。在项目管理上，建立严格的专家评审制度，推行项目法人制、工程招投标制、工程监理制、资金和项目公示制、项目竣工验收考评制度。五是坚持合力开发。根据国家关于农业综合开发的总体要求，地方各级党委、政府加强领导，各有关部门密切配合，围绕开发总体目标，积极动员和组织广大干部群众，形成合力搞开发。

“十二五”时期，农业综合开发要紧紧围绕提高农业综合生产能力和促进农民增收，加大资金投入，以粮食主产区为重点，加快推进中低产田改造和重点中型灌区节水配套改造，大规模建设旱涝保收高标准农田，努力在高标准农田建设中发挥主导作用。

一要多渠道增加资金投入。在争取大幅度增加中央财政资金投入的同时，积极利用世界银行贷款、亚洲开发银行贷款等外资建设高标准农田。地方各级政府要将高标准农田建设所需配套资金全额纳入年度财政预算，优先安排，足额到位。进一步落实将新增建设用地土地有偿使用费、用于土地开发的土地出让收入等资金用于高标准农田建设的政策要求，拓宽农业综合开发财政资金筹资渠道。充分发挥财政政策与信贷政策的协调配合作用，加强与中国农业发展银行等政策性银行的合作，通过财政全额贴息的方式，支持和鼓励垦区企业和其他符合条件的企业利用中长期贷款建设高标准农田。按照“农民自愿，量力而行，民主决策，数量控制”的原则，鼓励和引导项目区广大农民群众积极筹资投劳，并将项目区农民筹资投劳纳入农村公益事业建设“一事一议”财政奖补范畴，实行专项管理。

二要认真编制并组织实施高标准农田建设规划。按照《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》的要求，抓紧编制《全国农业综合开发高标准农田建设总体规划（2011—2020年）》。同时，组织各地区按流域或灌区编制本地区改造中低产田、建设高标准农田总体规划和年度实施计划，并与有关部门相关规划充分衔接，合理确定建设任务。要根据不同区域自然条件，按照“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效”的要求，因地制宜探索改造中低产田、建设高标准农田的投资和建设标准，明确中低产田改造、高标准农田建设时间表和路线图。

三要推进资金整合和统筹。按照“统一标准、分类指导，用途不变、优势互补，各记其功、形成合力”的原则，加大农业综合开发资金与其他各类中低产田改造、高标准农田建设资金的统筹整合力度，通过土地整治、农田水利、科技推广等各项措施的集成投入，实现连片治理、整县推进、区域衔接，充分发挥资金整合后的集聚作用，提高资金使用效益。

四要完善资金和项目管理机制。完善和落实各项资金和项目管理制度，建立覆盖规划、设计、施工、验收、运行和管护各个环节的管理制度，充分发挥乡镇财政就地监管的优势，加强资金和项目的全过程管理，提高科学化精细化管理水平。

五要强化项目实施监督检查。切实强化中低产田改造、高标准农田建设监督检查工作，确保工程建设质量，努力提高资金使用效益。严格按照农业综合开发招投标管理规定，规范组织工程招投标工作。要由具备资质的监理单位对工程建设的全过程实施全面监理，确保监理职责到位。全面准确地公示项目投资规模、建设内容、施工单位和监督单位、项目建设成效等。通过专项检查、竣工验收、综合检查、委托社会中介机构检查等方式，加大监督检查力度，确保项目工程建设质量。

六要加强工程建后管护工作。加大管护工作宣传力度，进一步提高对工程建后管护工作的认识，按照建管结合、建管并重的要求，切实采取有效措施加强建后管护工作。完善工程建后管护制度，按照谁受益、谁管护的原则，明确产权归属、管护主体，落实管护责任和管护经费，提高工程建后管护水平。加强灌区管理体制改革，推行农民用水户协会参与管理，鼓励农民用水户以承包、租赁和股份制等方式经营管理小型水利工程，保证项目监督责任和管护责任一并落实，确保工程长久发挥效益。

（作者为国家农业综合开发办公室主任）

责任编辑 冉鹏