时间:2021-01-04 作者:顾全 (作者单位:西南交通大学)
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摘要:
国家级科研项目是中央财政科技支出支持设立的科研项目,是国家财政科技投入的重要形式和手段。做好国家级科研项目绩效预算管理,有助于探索建立符合我国国情的财政科技经费预算绩效评价体系,切实提高财政科技投入的科学性和规范性。
一、我国国家级科研项目预算管理的现状
(一)不断完善项目预算管理体制
近年来,随着我国预算管理改革的稳步推进,项目预算管理体制不断完善,为开展国家级科研项目预算绩效管理奠定了基础。2002、2003年财政部相继出台了《中央部门项目支出预算管理试行办法(试行)》、《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》和《中央本级项目库管理规定(试行)》,建立了中央部门项目库和财政部项目库,为项目支出按照滚动预算编制打下了基础。2005年财政部制定印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》,通过建立项目预算安排与项目执行效果评价有机联系的绩效评价体系,逐步提高预算资金使用的有效性。2008年提出了项目支出标准化的目标模式、管理体制、总体思路和实施步骤等;进一步扩大绩效考评试点范围,从...
国家级科研项目是中央财政科技支出支持设立的科研项目,是国家财政科技投入的重要形式和手段。做好国家级科研项目绩效预算管理,有助于探索建立符合我国国情的财政科技经费预算绩效评价体系,切实提高财政科技投入的科学性和规范性。
一、我国国家级科研项目预算管理的现状
(一)不断完善项目预算管理体制
近年来,随着我国预算管理改革的稳步推进,项目预算管理体制不断完善,为开展国家级科研项目预算绩效管理奠定了基础。2002、2003年财政部相继出台了《中央部门项目支出预算管理试行办法(试行)》、《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》和《中央本级项目库管理规定(试行)》,建立了中央部门项目库和财政部项目库,为项目支出按照滚动预算编制打下了基础。2005年财政部制定印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》,通过建立项目预算安排与项目执行效果评价有机联系的绩效评价体系,逐步提高预算资金使用的有效性。2008年提出了项目支出标准化的目标模式、管理体制、总体思路和实施步骤等;进一步扩大绩效考评试点范围,从农业部“农业生态环境保护”等6个项目扩大到74个部门的108个项目,涉及预算资金达23亿元;2009年在原有工作的基础上,建立了涵盖中央本级支出预算指标管理和中央部门预算支出绩效考评管理的中央部门预算管理工作规程。2010年研究制定了中央本级项目支出定额标准体系建设总体方案、管理办法和实施方案,搭建起了中央本级项目支出定额标准体系基本框架,同时,进一步推进预算支出绩效评价试点,建立了“项目承担单位开展自评、中央主管部门组织实施评价和财政部进行重点评审”相结合的新模式,规范了绩效评价工作程序,构建了包括项目绩效目标和项目绩效问题框架的绩效评价内容体系。
(二)国家级科研项目绩效管理逐步完善
国家级科研项目预算管理改革的细化和深化,是伴随着我国公共财政支出改革实践而行的。早在社会主义市场经济改革之初,我国就积极引入竞争机制,对科研项目的立项和资金安排进行管理,使得国家级科研项目无论是在宏观的顶层设计、中观的组织管理,还是微观的公开竞争申报方面,均形成了绩效优先、择优支持的考核评价制度和工作体系。并且,随着国家级科研项目战略定位和主导作用的不断明确,以财政部、科技部、中国科学院、国家自然科学基金委等国家级科研项目管理单位为主,各级各部门纷纷围绕科技规划和目标,不断提升资金预算的编制、使用和监督管理水平。
自“十五”之初,我国国家级科研项目验收就试行了绩效评价,基本遵循了“3E”原则(即经济性、效率性和有效性)。而且,在传统的业务指标验收体系基础上,增加了财务指标。新增的财务指标在借鉴国外政府绩效管理实践的基础上,结合了我国财政预算改革的实际,从定性和定量两个方面完善验收工作。
二、我国国家级科研项目预算管理存在的主要问题
(一)科研项目预算真实性有待加强
1985年,我国开始推行科技体制改革,科研项目采取招投标方式确定,即按照“公布指南、自由申报、专家评审和择优支持”的流程,大大推动了科研项目预算的真实性和科学性。但是由于科研工作的内在规律和外部环境(含学科领域、社会和经济发展需求)等不确定性因素的影响,科研项目预算编制所依据的量化指标和基础工作很不完善,使得科研项目预算的科学性和真实性无法落实,存在争抢资源、先占为安的现象。例如,截至目前科研项目实施所涉及的设备购置、材料(含试剂)、测试化验加工、燃料动力、差旅、会议、国际合作与交流等费用,还没有形成规范的、完善的采购价格和标准体系,为科研项目申报单位虚置、虚高预算提供了条件。此外,国家级科研项目实施的时间周期以及周期内科研项目立项、申报、评审、批准和项目资金拨款之间的脱节,使得科研项目预算监督制约机制薄弱。
(二)科研项目预算安排进度不科学
一方面,拨款到位不及时。根据对中国科学院申请和执行的部分科研项目进行抽样调查的结果,科研项目预算拨款到位一般迟于科研项目启动时间3个月,有的科研项目预算拨款到位时间甚至晚于该科研项目验收。另一方面,科研项目预算年底集中收款和突击花钱的现象十分严重,供给与使用存在严重时滞。造成这种状况主要是由于科研项目预算管理流程冗长。目前,我国国家级科研项目预算是相关中央部门预算的组成部分,须按照《预算法》、《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》、《中央本级项目库管理规定(试行)》和中央国库集中支付制度、政府采购等规定进行管理和支付。从递交预算申请,到经过中央财政部门和科研项目主管部门的全部审批流程要40—45天;如果涉及政府采购事项,还要经过科研项目责任部门、中央财政部门和地方财政部门以及国务院机关事务管理局的政府采购中心等单位的审查、批复,一般需要80—90天。
(三)科研项目预算供需错位
通常表现为一些科研项目预算总量不足、预算结构不科学,无法支撑科研项目目标的顺利完成,是实质上的赤字预算。而另一些科研项目,预算总量偏大、预算结构臃肿,预算额超出科研目标完成所需要的经济资源,是实质上的超额预算,造成公共财政资源的浪费。此外,还存在一个科研项目多方申请经费支持的现象,造成科研项目管理重复和管理真空并存。
(四)科研项目预算与依托的科研单位预算脱节
虽然法律要求科研项目的预算编制和申请应通过具有法人身份的科研单位进行,但是由于国家级科研项目采取首席科学家或科研项目负责人负责制,使得申报单位仅是科研项目的依托,科研项目预算并不是科研项目承担单位全成本核算下的预算,而仅仅是按照科研项目有关经费管理办法计算的、既定预算总额内的单独的项目预算。如管理费,按照课题经费额度适用特定的比率单独计算,并没有结合科研项目承担单位的资产状况和管理实际进行综合计算。
(五)科研项目预算的绩效考核不到位
财政部自2005年开始对中央级部门预算支出进行绩效考核试点,其中,国家级科研项目作为部门预算项目支出中的财政科技投入与支出管理重点,成为绩效考评的试点对象,并随着财政预算管理的不断深化,在绩效考评范围、内容和相关制度方面不断完善,初步改变了“重争取、轻管理”的预算管理痼疾。但是,我国项目预算绩效评价仍处于试点阶段,在绩效目标的确定、绩效指标的选择、绩效标准的制定等方面还有待进一步完善。同时,鉴于科研项目绩效考评过程中主要以同行专家评议的定性指标为主,绩效评价结果的准确性、客观性还有待提高。另外,科研项目绩效考评结果与被考评科研项目和申报单位预算申请脱节,缺乏实质的约束力。
三、改进我国科研项目绩效预算管理的建议
进一步去除现有科研项目预算管理中的制度性问题和程序性弊端,探索建立面向“结果”的科研项目绩效预算模式,应成为改革的方向。
(一)采用分权分责模式进行预算总量和进度安排
考虑到我国国家级科研项目预算少则3级,多则6、7级的管理现状,财政部门、科技管理部门、科研项目责任主管部门和科研项目依托单位应改革预算编制、申报、评审、批复等程序,借鉴同级分权、分级授权、权责对等、程序规范的原则,结合已经实行的行业科研业务费、科研单位运行费和科研费的新型模式,将科研项目获得的总预算进行分类、分权,进行总量控制下的机动调控。从而打破现有科研项目预算内在结构的简单和人为限制,改变当前科研项目预算管理中出现的年初等拨款、年底突击花的现象,形成科研项目预算服从科研项目实施需要的机制。同时,也可解决科研项目预算管理与责任或依托单位之间的“两张皮”现象。
(二)落实科研项目预算绩效激励机制
从科技经济学的角度分析国家级科研项目的绩效,主要是通过直接计量或专业评估的方式计量科研项目产出成果能够实现的经济效益,以衡量国家级科研项目使用公共财政资金的合理性和科学性。但是,考虑到国家级科研项目自身的公益性、实施的长期性、绩效的外溢性和回报科研项目人员的复杂性,在科研项目实施过程中和结题验收时,应在现有专业检查、同行评议的基础上,聘请科研项目所在行业、领域的指向性用户代表和具有相关评估资质的社会中介机构进行联合评审。在技术专家打分的基础上,由指向性用户代表、社会中介机构按照真实的科研项目成本,利用成本收益法或未来现值收益法,通过调整追加预算方式,予以阶段性或一次性的奖励,以形成充分调动科研项目人员积极性的良性机制。
(三)引入国家级科研项目后补助机制
突出财政支出效率,对国家级科研项目管理思想和方式进行重新设计,改变传统的强调过程管理、辅之以绩效考评的方式,实施以绩效目标考核与验收为重点、辅之以过程管理的模式。例如,设备购置、材料(含试剂)、测试化验加工、燃料动力、差旅、会议、国际合作与交流等费用,不再进行所谓对照预算的固化管理,而应根据业务实际需要和科研项目周期,授权科研项目负责人进行自主调控。同时,按照绩效预算整体管理的设计目的,在目前已经安排的行业科研费、科研单位基本科研费和基本运行费等预算架构下,对国家级科研项目预算与项目承担单位的预算情况挂钩。待科研项目结果通过评审验收后,按照市场机制进行财政后补助。
(四)进一步规范国家级科研项目绩效预算信息披露
目前国家级科研项目的立项基本上采取了公开发布指南进行招投标的形式,但是按照绩效预算将预算的控制、管理和计划三职能融于一体,以面向结果的全流程管理行为进行再造的原则,国家级科研项目预算应在引入社会中介机构审计的基础上,进一步加大对其决算信息的公开披露程度。信息披露中应包括对公共财政资金收支的总量配比程度、到位率、及时性、支出结构的合理性和科学性的综合绩效评价。财
责任编辑 张蕊
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