江苏省兴化市是省政府确定的建立被征地农民生活保障制度试点县市。2004年9月，该市出台了征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法，开始实施“土地换保障”制度。六年来，全市被征地农民6410人（其中城市规划区内4405人），征地保障专户资金结余999.6万元，办理农用地转用82个批次、11个单独选址，总面积1902公顷，农用地转用555公顷（其中耕地494公顷），涉及安置失地农民6420人。

总体上看，兴化市“土地换保障”呈现以下特点：一是参加新农保逐步成为“土地换保障”的主要形式。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定，被征地农民对参加保障有自愿选择权。从兴化市的实践看，2010年新增失地农民485人全部参加了新农保，实现了养老保险的全覆盖。二是被征地村投保有了新进展。兴化市在推进“土地换保障”制度时，鼓励被征地村用集体收益为被征地农民投保，或给予失地农民参保补贴，受到群众的好评。一些集体经济实力比较强的村，全部由村里出资为失地农民购买了城乡居民养老保险，从根本上解决了失地农民的后顾之忧。一些经济条件相对薄弱的村，对被征地农民也给予了每年50—100元不等的补贴。三是征地保障日趋规范。在征地补偿和被征地农民基本生活保障中实施了“即征即保”制度，进一步规范了征地保障补偿与征地保障工作的程序，促进了征地保障制度化和补偿规范化。

兴化市在征地补偿金的使用分配、被征地农民的生活保障和再就业等方面工作呈现出可喜的局面，但也存在一些问题，值得引起重视：

一是补偿方式单一。从兴化市实施“土地换保障”的实践看，前几年乡镇大多选择了货币安置，并且是以“买断”方式一次性给付，失地农民安置补偿方式比较单一。从长远来看，安置费用不能从根本上解决失地农民生活保障，加上农民自身的理财能力和投资能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，难以解决长远生计。二是被征地农民参保积极性不高。兴化市被征地农民参加新农保后每月平均领取的养老金只有150元左右，而城镇居民的低保目前已达到每月340元，被征地农民养老金保障标准明显偏低，直接影响了被征地农民参保的积极性。三是补偿费用被截留、挪用现象时有发生。征地补偿费由国土部门测算后，由市财政局将资金下拨到乡镇财政所，再由财政所发放到被征地村，最后由村发到个人手中。但由于各村采取了不同的补偿安置办法，缺乏统一管理，部分乡镇、村挤占截留征地补偿费时有发生，没有起到保障被征地农民基本生活的作用，损害了被征地农民的利益，成为农村新的不稳定因素。四是被征地农民就业状况不容乐观。大多被征地农民文化程度偏低，仅靠征地收入很难维持医疗、子女上学等重负，更没有余钱去接受技术培训，无一技之长，就业十分困难。

解决好被征地农民基本生活保障必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于开发建设，又要保障农民的生活需要和长远利益。建议从以下几方面探索深化征地保障改革的措施：

一是要对现行制度进行修改，强制建立“即征即保”制度。在制度设计上，要改变现行的自愿选择参保为强制参保，体现政府行为，不允许以其他任何理由进行货币安置，甚至变相套取保障资金。在保障对象上，应确保征谁的地保障谁，不允许采取在全村组统一分配征地补偿费、重新调田的做法，以免变相加重农民的养老后顾之忧。

二是明确土地补偿费专款专用，实行财政审计监督制度。征地补偿费的使用是征地工作的核心。征地补偿款能否落实到位，关系农民切身利益和农村社会稳定。在执行现行征地补偿标准的前提下，要保证有限的征地补偿费用落实到被征地农民手中，必须改变补偿费支付途径，防止补偿费渠道梗阻和渗漏。建议调整补偿费支付主体，征地补偿费用可由市人力资源和社会保障局根据农村集体组织提供的被征地农民名单和征地补偿费分配方案，把应该补偿给农民的部分直接打卡发放给被征地农民，减少中间环节，缩短支付渠道。同时，要加强保障资金使用管理，每年进行一次审计。进入保障专户的资金不允许变相提取，以确保全部用于被征地农民生活保障。

三是提高政府补贴与生活保障标准，建立保障与经济发展同步增长的机制。近年来，用于商业开发的土地出让收益大幅提高，政府对征地保障的补贴标准也应相应提高。应考虑农民有权享受土地增值部分的收益，逐步实现让失地农民以多种方式持久地参与被征用土地增值收益的分配，让被征地农民共享社会发展成果。同时，要考虑物价上涨等因素，适时调整补偿标准，尽量减少各地对补偿标准的自由裁量权，使土地补偿趋向合理化、规范化，不断完善征地补偿制度，实现“阳光补偿”。

四是建立被征地农民配套优惠保障机制，努力实现被征地农民充分就业。被征地农民应享受城镇失业下岗人员的同等待遇，政府在创业培训、就业小额货款、税收优惠减免等方面要给予他们政策倾斜与扶持。针对被征地农民的现实状况，要注重培训的针对性和实用性，开展“订单式”培训，既解决部分企业技工难求的问题，又促进被征地农民尽早就业。财

责任编辑 李艳芝