时间:2020-01-22 作者:周佳嵋 李茜 (作者单位:江西财经大学 中央财经大学)
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摘要:
近年来,地方政府投融资平台作为地方政府投融资体制的创新成果之一,有效推动了地方基础设施建设,促进了地方经济发展。但平台发展模式及其运营的特殊性使各商业银行在与其信贷业务往来过程中存在一定的风险。因此,如何创新平台公司与商业银行的合作模式,探索出一条高效且合法合规的银政合作之路,成为当前平台发展的核心问题。
一、从银行业角度看地方政府投融资平台的主要风险
1.信用风险。信用风险是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发生变化,影响金融产品价值,从而给债权人或金融产品持有人造成经济损失的风险。信用风险是现阶段我国商业银行面临的最大、最主要的风险。对于投融资平台贷款来说,信用风险主要表现为债务人(平台公司)无法按期偿还贷款本金。对于投融资平台债务来说,信用风险产生的原因是多方面的:第一,从财务角度来看,很多投融资平台资产负债率较高,存在过度融资的现象,有的资产负债率已经超过了70%的警戒线。有的注册资本较少或不实,多以土地使用权或其他国有企业股权作为注册资本,甚至存...
近年来,地方政府投融资平台作为地方政府投融资体制的创新成果之一,有效推动了地方基础设施建设,促进了地方经济发展。但平台发展模式及其运营的特殊性使各商业银行在与其信贷业务往来过程中存在一定的风险。因此,如何创新平台公司与商业银行的合作模式,探索出一条高效且合法合规的银政合作之路,成为当前平台发展的核心问题。
一、从银行业角度看地方政府投融资平台的主要风险
1.信用风险。信用风险是指债务人或交易对手未能履行合同所规定的义务或信用质量发生变化,影响金融产品价值,从而给债权人或金融产品持有人造成经济损失的风险。信用风险是现阶段我国商业银行面临的最大、最主要的风险。对于投融资平台贷款来说,信用风险主要表现为债务人(平台公司)无法按期偿还贷款本金。对于投融资平台债务来说,信用风险产生的原因是多方面的:第一,从财务角度来看,很多投融资平台资产负债率较高,存在过度融资的现象,有的资产负债率已经超过了70%的警戒线。有的注册资本较少或不实,多以土地使用权或其他国有企业股权作为注册资本,甚至存在以行政办公大楼等无法变现的公共资产充作资本金以及货币资金在注册资本中占比低于30%等现象。这些平台公司自身实力有限,多依靠政府补助运行,完全依靠自有资金还款较为困难。第二,从投融资平台的性质分析,其均为地方政府意志的产物,代表地方政府实现投融资行为。因此地方政府政策对其有决定性的影响,地方政府主要领导换届会对银行本息偿还产生风险。第三,从还款来源角度分析,投融资平台贷款主要投入公益性或准公益性项目,项目自身基本无收益,需要地方财政资金保障本息的偿还。因此地方政府财政收入的下降将会对本息偿还产生不利影响。第四,从企业经营管理方面分析,很多投融资平台在体制上更类似于行政机关或事业单位,相当部分的高层管理人员和普通员工为政府公务人员或事业单位人员,缺乏企业管理经验。加之缺乏激励机制,平台公司很难从社会引入专业的现代企业管理人才。因此企业的市场化程度不高,资本化运作水平有限,直接反映为企业的利润率较低甚至根本无法盈利。
2.市场风险。市场风险是指因市场价格(利率、汇率、股票价格和商品价格)的不利变化而使银行的表内和表外业务发生损失的风险。对于商业银行的融资平台债务来说,大部分平台贷款需要依靠地方财政还款,而地方财政收入中土地出让收入占相当比例,因此土地市场的价格波动对贷款本息的偿还影响很大。虽然商业银行不直接持有还款地块的土地使用权,但是土地价格的下降确实将影响资产质量或造成损失。同时,高速公路收费以及水、电等公共产品价格的下降也将对相应贷款的本息偿还产生风险。此外,如果地方政府投融资平台贷款出现逾期并成为不良资产,那么债权银行就面临处置抵质押物的问题。一旦抵质押物的市场价格下降,银行资产就会面临损失风险。
3.流动性风险。流动性风险是指银行因无力为负债的减少和资产的增加提供融资,而造成损失或破产的可能性。银行的投融资平台债务产生流动性风险的两大主要因素为资产负债期限结构和分布结构。我国大量的投融资平台贷款用于基础设施建设,一般期限较长,属于中长期贷款。而在我国商业银行的负债构成中,储蓄、对公和同业存款占总负债的90%以上,是其负债的主要来源。这就造成了期限错配。最常见的资产负债期限错配情况是,商业银行将大量短期借款(负债)用于长期贷款(资产),即“借短贷长”,因此有可能因到期支付困难而面临较大的流动性风险。据有关数据统计,近年来我国商业银行的资产负债结构发生了比较明显的变化,主要体现为负债的流动性不断提高(主要归因于活期存款比重上升和存款平均期限下降)与资产的流动性不断下降(主要归因于中长期贷款比重上升和贷款平均期限延长),这说明我国银行业长期面临的资产负债期限结构错配现象正日趋严重。2009年大量新增的投融资平台贷款更加剧了这一问题,容易引发商业银行的流动性风险。
4.法律风险。对于投融资平台贷款来说,商业银行主要面临两方面的法律风险。第一,贷款担保方式存在与《担保法》及国家、监管部门有关法规相冲突的风险。由于相当数量的融资平台缺少有效的抵质押物,为了顺利向银行融资,许多地方政府愿意为平台贷款提供担保或变相提供担保。有政府信用做支撑,银行也愿意贷款。但是,《担保法》第八条明确规定:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”《担保法解释》第三条规定:“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效。2006年,发改委、银监会等五部委联合发布《关于加强宏观调控,整顿和规范各类打捆贷款的通知》,“严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的贷款和其他债务,提供任何形式的担保或变相担保。各级地方政府和政府部门不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。”2010年6月,《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发,明确要求“地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《担保法》等有关法律法规规定,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”因此,从严格意义上说,地方政府提供担保或变相提供担保的行为是无效的,这类贷款担保无法得到法律保护。第二,部分实力较弱且只承担公益性项目融资任务的融资平台成为了国家法律法规的重点清理对象。根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后,对公司做出妥善处理;对承担公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。”如果这类平台公司被撤销或合并,贷款银行如何落实存量贷款的债务债权关系、保障还本付息是一道难题。
二、未来商业银行与融资平台合作模式预测
未来地方政府投融资平台公司将会分成两类:第一类,自身实力较强,拥有优质资产和充足现金流,按照市场化规则运行,被各银行列为优质客户。这类平台公司要想拥有较强的盈利能力,必须将其他有收益的项目捆绑进来,比如在土地和某些可以收费的项目上做文章。第二类,自身实力较弱,基本上无盈利能力,或具有一定的盈利能力,但仍需依靠财政补贴才能正常运转,如轨道、公共交通公司等。这类平台仍将有存在的必要,因为对于地方政府项目来说,有收益的项目是有限的,大量的民生项目、基础设施项目还需依赖财政资金进行建设。
第一类平台公司在经营、管理体制和经营性现金流方面,均符合商业性贷款的条件,商业银行应以公司类贷款业务的各项原则及标准进行项目审核与管理。而且,该类公司有地方政府背景,往往拥有一定的政策优惠,对于一些银行间竞争激烈的优质贷款项目,商业银行还可以考虑发放信用贷款。
第二类平台公司借款人本身实力较弱,需依靠财政资金维持经营,商业银行与其合作时应把握以下原则:其一,该类平台公司必须在形式上具备商业贷款的基本条件并满足监管要求。平台公司应具备完善的公司治理结构,在形式上达到现代企业的要求,在财务数据上也应通过政府划拨资产、充足注册资本等方式满足资产负债率的要求。同时,通过资本运作等技术手段,在财务报表上要形成一定规模的经营性现金流,从而满足银行对于偿债能力的测算要求。其二,平台公司贷款项目应具有完备的信用结构,即可提供充足的抵质押物。最常见的可用于抵押的资产为土地使用权,银行也比较愿意接受此类有升值空间的资产。但是,银行应该清楚,平台公司用于抵押的土地可能存在“有名无实”的情况,即平台公司提供的土地并非是可以在二级市场上任意交易的出让地,虽然名义上权利人为平台公司,但实际上是地方政府划拨甚至是储备土地,在用地规划上是有特定用途的。如果该抵押土地对应的项目变成了不良贷款,银行想要处置这部分土地是很困难的。因此,商业银行必须对拟抵押土地的性质进行核实,防止平台公司以此类土地使用权作为项目的抵押物。其三,商业银行可充分挖掘利用平台公司所拥有的特许经营权收入。一般来说,地方政府为了维持此类平台公司的正常运营,会将某种特许经营权交由平台公司管理。如城市轨道交通公司在运营过程中,其主要收入为票款,为了弥补公司运营收入与成本的差距,地方政府还会将轨道沿线的广告权、商铺租金等相关收入交由轨道公司管理。因此,应深入挖掘平台公司所拥有的特许经营权,充分利用特许权产生的收入,以保证贷款资金还款来源的充足性。财
责任编辑 韩璐
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