时间:2020-01-22 作者:张岩松 朱山涛 (作者单位:财政部农业司)
[大]
[中]
[小]
摘要:
党的十七届五中全会明确提出,“农村基础设施建设要以水利为重点,大幅增加投入,完善建设和管护机制”、“完善农村小微型水利设施,全面加强农田水利建设”。为贯彻落实五中全会精神,进一步研究完善小型农田水利重点县建设政策,确保重点县建设目标如期实现,近期我们对黑龙江、江西两省开展重点县建设情况进行了调研。
一、实施小型农田水利重点县建设的基本情况
黑龙江省现有耕地面积2亿亩,占全国耕地面积的11%,耕地总面积和人均占有量均居全国首位,粮食商品率稳定在70%以上,是全国商品粮第一大省。实地调研的绥化市庆安县和伊春市铁力市均为重点县,两县(市)的共同特点是:耕地面积大、水土资源条件较好、粮食总产量高,但是小型农田水利设施年久失修,老化破损严重,已经成为制约粮食稳产增产的主要瓶颈。江西省有效灌溉面积达到2760万亩,旱涝保收面积达到2218万亩,是我国重要的粮食主产区之一。实地调研的南昌市安义县和宜春市丰城市均为产粮大县。2009—2010年,财政部、水利部共安排黑龙江省重点县44个,江西省重点县46个,平均每个县中央财政安排800万元,地方各级财政安排不少于800万元,集中资金连续投入3年,在适当提高建设标准的基础上...
党的十七届五中全会明确提出,“农村基础设施建设要以水利为重点,大幅增加投入,完善建设和管护机制”、“完善农村小微型水利设施,全面加强农田水利建设”。为贯彻落实五中全会精神,进一步研究完善小型农田水利重点县建设政策,确保重点县建设目标如期实现,近期我们对黑龙江、江西两省开展重点县建设情况进行了调研。
一、实施小型农田水利重点县建设的基本情况
黑龙江省现有耕地面积2亿亩,占全国耕地面积的11%,耕地总面积和人均占有量均居全国首位,粮食商品率稳定在70%以上,是全国商品粮第一大省。实地调研的绥化市庆安县和伊春市铁力市均为重点县,两县(市)的共同特点是:耕地面积大、水土资源条件较好、粮食总产量高,但是小型农田水利设施年久失修,老化破损严重,已经成为制约粮食稳产增产的主要瓶颈。江西省有效灌溉面积达到2760万亩,旱涝保收面积达到2218万亩,是我国重要的粮食主产区之一。实地调研的南昌市安义县和宜春市丰城市均为产粮大县。2009—2010年,财政部、水利部共安排黑龙江省重点县44个,江西省重点县46个,平均每个县中央财政安排800万元,地方各级财政安排不少于800万元,集中资金连续投入3年,在适当提高建设标准的基础上,实行连片治理,力争建设一片、建成一片、成效一片。
(一)坚持规划先行,高标准起步。2009年,江西省发改、财政、水利、农业、农发等7部门联合组织编制全省124个县级单位的农田灌溉工程规划,县级规划全部通过本级或上一级人民政府的批准,并将规划作为编制重点县三年建设方案和资金整合的重要依据。黑龙江省统筹规划,因地制宜地提出了重点县建设工作方向和重点,优先安排农业增产增效潜力大、示范作用显著、前期工作充分、群众积极性高的区域,科学确定工程措施和类型,使项目的实施从一开始就建立在高起点、高标准基础之上。庆安县农田水利规划提出,要推广先进的节水增效技术,推进农田水利现代化,在2015年完成灌溉水田面积90万亩,新增高效节水灌溉20万亩。
(二)坚持公开公正透明,竞争遴选重点县。黑龙江省和江西省第二批重点县全部通过“公开评选、竞争立项”的方式产生。黑龙江省制订了《2010年新增小型农田水利重点县评选方案》,参与竞争的46个县全部由县领导上台陈述,最终由专家评审产生24个重点县。江西省按照专家审核、公开陈述、现场打分、当场亮分的步骤,依据“公开、公平、公正”的原则,对参与竞争的28个县按得分高低进行排名确定重点县。由于是通过公开、公正、透明竞选获得重点县资格,因此,重点县的主要党政领导和财政、水利部门都深感责任重大,这为高质量、按时完成重点县项目建设任务提供了坚实的组织保障。
(三)实行集中连片治理,发挥建设资金的整体效益。为了确保重点县项目建设取得成效,两省的重点县均按照建设要求和县级农田水利建设规划,制定了3年的实施方案,明确了集中治理的区域,突出了建设重点。省级财政也加大了对建设片区的投入,并采取积极的措施整合与农田水利建设相关的项目和资金。一是按照中央补助规模1:1的比例落实省级财政投入,并督促市县财政加大投入,引导农民群众投工投劳。江西省每个重点县每年各级财政专项用于小型农田水利的资金投入规模达到2000万元,连片治理耕地面积达到3到5万亩,整体效益十分显著。二是积极推进项目和资金整合。庆安县依据农田水利规划积极整合现代农业建设资金2000万元、农业开发资金4393万元、土地整理资金2334万元,并将各类农田水利项目安排在同一区域或相邻区域,真正做到了项目对接,放大了建设成效。安义县将重点县建设项目与农业综合开发、大型灌区配套改造、土地治理等项目实施片区衔接,不仅使涉及农田水利建设的项目形成整体合力,而且使大中型水利设施与小型农田水利形成了有机连通,真正做到了“旱能灌,涝能排”,极大地改善了建设片区的生产条件。
(四)采取多种有效措施,确保工程有效适用。一是积极推行“四制”管理。黑龙江省积极推行项目法人负责制、工程项目招标投标制、物资设备政府采购制和工程监理制,并抽调人员实行巡视监理,对重点县进行现场检查和技术服务。二是严格质量管理,完善监督体系。建立小型农田水利建设农民义务监督员监督机制,初步形成了政府监督、社会监督及受益群众监督相结合的监督体系。三是建立有效管护机制。铁力市实行分类管护的办法:大中型灌区斗渠以下渠系及建筑物由用水者协会或村集体管护,小型灌区由水利站或乡镇政府管护,扬水灌区和井灌区承包给个人或村集体管护。四是实行绩效考评,并将绩效考评结果与下一年度资金安排直接挂钩。黑龙江省对考评排名后5位的重点县共调减补助资金1000万元,并对排名靠前的县在资金安排上予以倾斜;江西省对考评排名前3位的重点县各奖励补助资金100万元,并相应核减排名后3名补助资金各100万元,要求核减的县由县级财政增加安排100万元,保证足额完成目标任务。
二、小型农田水利重点县建设取得初步成效
重点县建设抓住了当前农业生产和农村发展最薄弱的环节,解决了农民群众最关心的问题,加之投入集中、连片治理,基本上实现了建设一片、成效一片,因此,重点县建设项目受到了当地干部群众的欢迎。
(一)改善了灌排条件,促进了粮食增产。在2009年重点县建设中,黑龙江省建设灌溉水源井9028眼、渠系建筑物1359座、整治渠道892公里,新增恢复灌溉面积140万亩,改善灌溉面积20万亩,新增粮食生产能力27万吨;江西省整治渠系9568公里,新增和恢复灌溉面积43万亩,改善灌溉面积90万亩,新增粮食生产能力15万吨。
(二)提高了灌溉保障率,节约了农业用水。安义县万长中型灌区下桃支渠整治工程完成后,灌溉水利用系数从0.47提高到0.6,每亩每年节水约175立方米。渠系改造工程实施后,庆安县项目区渠道水的流速提高两倍,灌水周期由3天缩短至1天。该县兰河灌溉站孙国坤表示,由于改善了灌排设施状况,提高了灌溉保障率,节省了水费总开支,农业水费征缴率也有所提高。
(三)增加了农民收入,扩大了农村内需。庆安县平安镇6.2万亩项目区渠系整治后,每年可减少清淤土方4.5万方,每方土清淤费用按10元计算,每年可节约生产成本45万元,亩均节约成本7.3元。安义县万埠镇下桃村的低洼水田由于排涝不畅只能种一季水稻,重点县建设支渠整治解决了该村水田的排涝问题,农民改种双季稻后,亩均增收近1000元。大规模的重点县建设还拉动了农田水利建材和设施需求,扩大了农村内需。江西省2009年重点县建设仅砼预制块一项就需要130万方,带动一大批生产厂家增购砼预制构件生产设备。小型农田水利建设还为农民提供了大量就近就业机会,增加了农民收入。
(四)增强了农业抗灾能力,化解了农村用水纠纷。江西省在抗御2010年的特大洪涝灾害中,“小农水”工程派上了“大用场”,项目区排水沟改造后,农田受淹后1天即可排至水稻耐淹深度,而其他地区完成这一过程则需要3天,前者比后者农作物损失减少近90%,凸显巨大的减灾效益。由于缩短了灌溉周期,及时保障了灌溉需要,多年不断的灌溉排涝纠纷得到有效化解,促进了农村社会和谐。
三、当前小型农田水利建设存在的突出问题
尽管近年小型农田水利建设,特别是重点县建设取得了一定成效,但由于投入和建设范围有限,也只是局部地区得到了改善,小型农田水利整体状况依然堪忧,存在的问题还比较突出,亟待采取措施加以改善。
(一)小型农田水利建设面临的形势非常严峻。黑龙江省是我国粮食增产和粮食供给潜力最大的地区,在实现新增千亿斤粮食产能目标中处于举足轻重的位置。但是,该省大多数小型农田水利设施建于上世纪60—70年代,多年运行后老化失修,损坏严重,灌排功能已经基本丧失,目前的投入力度对于2亿亩耕地而言仍是杯水车薪。江西省小型农田水利设施数量巨大,但“老弱病残”占绝大多数,现状也不容乐观。老百姓编顺口溜形容:“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子”。加上近年连续遭受严重的洪涝灾害,使原来十分脆弱的小型农田水利设施更是雪上加霜,水利部门同志表示,按照目前的投入水平,只能是“局部改善”,难以全面解决问题。两省的状况只是全国的一个缩影,据统计,全国小型农田水利设施的平均完好率不足50%,末级渠系特别是到田间的斗、农、毛渠大多为简易土质结构,输水损耗严重,使得农业灌溉水利用系数只有0.48,远远低于发达国家0.7—0.8的水平,由于小型农田水利设施不能发挥作用,许多灌区更新改造完成后仍然存在大量的“卡脖子”和“最后一公里”问题,使农业灌溉用水到达不了田间地头。如果不下大决心,大幅度增加投入,全面加强农田水利建设,国家粮食安全和现代农业发展将会出现重大隐患。
(二)重点县建设覆盖范围有限。庆安县全面改善120万亩水田的灌排条件,共需投资4.5亿元,按照目前的投入规模(含整合资金),三年重点县建设任务完成后,只能完成县级农田水利规划目标的20%,覆盖全县266万亩耕地面积的10%。安义县耕地面积相对较小,实施三年重点县建设后,也只能完成县级农田水利规划目标的三分之一。据江西省测算,完成全省规划的重点县建设任务,需要393亿元资金,而目前的投资力度与庞大的工程数量和建设需求相比,缺口很大。类似的情况在全国其他耕地面积较大的粮食主产区也较为普遍。
(三)投入不足仍然是小型农田水利建设面临的突出问题。近年来,尽管中央财政和大多数省级财政都大幅度地增加了农田水利建设投入,但投入总量仍然偏小,难以满足建设的需要。同时,还有一些地方投入责任落实不到位,省级小型农田水利专项资金规模只有中央补助规模的10%。重点县由于财力只能保基本运转,很难再有财力安排小型农田水利专项建设投入,实地调研的4个县(市),只有丰城市2009年、2010年分别安排了100万元和400万元,其他3个县(市)都表示没有能力安排。此外,农民筹资投劳用于农田水利建设的积极性大幅度下降。一方面,随着农田水利建设模式的变化,机械使用量显著增加,农田水利建设中农民投工投劳数量明显减少。另一方面,种粮效益不高降低了农民花功夫建设农田水利的积极性。调研中,乡村干部普遍反映,村容村貌整治、修路等受益直接的农村公益事业尚可通过“一事一议”动员农民投工投劳,但农田水利建设“一事一议”筹资投劳效果不佳,加上大多数农村青壮年劳动力外出务工,更难有效地组织农民群众投工投劳参与农田水利建设。
(四)大中型灌区配套改造与小型农田水利建设缺乏有效衔接。近年来,国家投入巨资,先后实施了大型灌区续建配套与节水改造、中型灌区节水改造等工程,对灌区水源、骨干渠系工程等进行更新改造,大大改善了灌溉条件。但是,大中型灌区配套改造只负责斗渠以上部分,广大的田间工程和末级渠系等小型农田水利设施难以兼顾,致使“最后一公里”、“卡脖子”问题突出,难以形成从水源到田间地头完整的灌排体系。安义县万埠镇下桃村的耕地离水库只有两三公里,在实施重点县建设项目以前,遇到干旱季节,眼里能看到水,地里却浇不上水。重点县建设解决了下桃村的“最后一公里”问题,但灌区配套改造与小型农田水利不衔接的现象仍普遍存在。
四、切实加强小型农田水利建设的政策建议
小型农田水利设施建设任务迫切而繁重,全面加强农田水利建设已经成为确保国家粮食安全和农业农村发展的当务之急。今后应重点做好以下几方面的工作:
(一)把“全面加强农田水利建设”的要求落到实处。一要以县为主全面制定农田水利建设中长期规划。要立足当前,谋划长远,突出重点,从实际出发,统筹考虑各方面的因素,系统、合理、科学地制定“十二五”乃至更长时间的建设规划,以规划指导、推进农田水利连片建设。二要大幅度地稳定增加农田水利建设资金投入。根据财力、项目覆盖范围合理确定中央和地方各级政府责任,明确提出资金投入的要求,逐步建立各级财政共同负责的稳定增加的投入机制。进一步完善补助、贴息、税费、产权划分等政策措施,创造良好的环境条件,积极引导农民、企业和民间资本进入农村水利建设领域。同时,积极探索增加农田水利建设投入的其他有效途径。三要强化各级党政领导和相关部门的责任意识。要把全面加强农田水利建设作为提高农业综合生产能力,确保国家粮食安全和加快现代农业发展的重要工作来抓,从政策落实、资金投入、工作部署等方面加大力度,真正把农田水利建设作为农业基础设施建设的重中之重,积极推进农田水利建设。
(二)进一步加快重点县建设步伐。严格执行已审查通过的重点县三年建设方案,分解落实好年度任务,逐年验收查实任务完成情况,查缺补遗,足额落实投资规模和建设任务。坚持集中投入、连片推进,提高建设标准和质量,达到“建设一片、成一片,长期发挥效益一片”的效果。以农田水利建设为平台,以农田水利规划为依据,整合各方面用于农田水利建设的资金。同时,通过补助、奖励的办法调动各方面积极性,引导农民群众参与小型农田水利建设和管理。进一步规范和完善相关管理制度,适当简化程序,鼓励各地因地制宜探索适应新形势要求的项目管理模式,实现科学化、精细化、规范化管理。积极研究和推进基层水管体制改革,将发挥基层水管单位的作用和培育农民用水者协会(农民专业合作组织)管理能力有机结合起来,推进工程产权制度改革,逐步建立小型农田水利设施运行管护长效机制。
(三)优先支持粮食主产区农田水利设施的更新、改造和升级。从产出贡献看,粮食主产区为我国经济社会发展作出了巨大贡献,在保障全国农产品有效供给和国家粮食安全方面具有至关重要的作用;从建设任务看,粮食主产区耕地面积大、小型农田水利建设任务很重;从资源优势看,优先改善粮食主产区的农田灌排条件,有利于在短时间内尽快稳定和提高全国的粮食产能。目前已经实施的850个重点县中,粮食主产区有524个,占61.6%,今后,要进一步突出支持粮食主产区的农田水利建设,新增重点县要进一步向粮食主产区倾斜,为保障国家粮食安全奠定坚实基础。
(四)有效衔接灌区配套改造和小型农田水利建设。将已完成配套改造的大中型灌区末级渠系建设作为当前小型农田水利建设的重点,优先解决灌区“卡脖子工程”和“最后一公里”问题。以项目区为单元,统筹规划安排大中型灌区配套改造和小型农田水利建设资金项目,形成农田水利建设的合力。深入推进农业综合水价改革,逐步推行终端水价制度,推动灌区农田水利设施长期良性运行。财
责任编辑 冉鹏
相关推荐