时间:2020-01-22 作者:吴国起 韩玲慧 (作者单位:财政部国际司财政部财政科学研究所)
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摘要:
欧元区部分国家的主权债务危机自2009年底爆发以来引发了国际社会对财政风险的广泛关注。尽管2010年5月欧盟和国际货币基金组织联合推出的欧洲金融稳定机制在防止危机蔓延方面取得了一定成效,但市场对欧元区国家财政状况的担忧并没有完全消除。近期爱尔兰主权债务危机凸显,再次表明确保财政可持续性对维护全球经济金融稳定的重要性。深入分析欧元区国家财政状况及财政风险,对我国加强财政风险管理、推进结构改革具有一定的借鉴意义。
一、近年来欧元区国家的财政状况
1999年欧元的引入给欧元区国家带来了制度上的巨变,对欧元区国家经济和财政产生了重要影响。为达到《马斯特里赫特条约》关于加入欧元区的要求,欧元区各国从上世纪90年代初开始纷纷降低财政赤字和政府债务水平。1999年欧元引入时各国赤字率均降至《马斯特里赫特条约》规定的3%左右,但随后开始逐步上升,2003年互联网泡沫破灭后,多数国家赤字率超过了3%(见图1)。得益于经济全球化加速发展和国际资本大规模流动带来的良好经济景气,2006年后各国的财政赤字水平显著下降。2008年...
欧元区部分国家的主权债务危机自2009年底爆发以来引发了国际社会对财政风险的广泛关注。尽管2010年5月欧盟和国际货币基金组织联合推出的欧洲金融稳定机制在防止危机蔓延方面取得了一定成效,但市场对欧元区国家财政状况的担忧并没有完全消除。近期爱尔兰主权债务危机凸显,再次表明确保财政可持续性对维护全球经济金融稳定的重要性。深入分析欧元区国家财政状况及财政风险,对我国加强财政风险管理、推进结构改革具有一定的借鉴意义。
一、近年来欧元区国家的财政状况
1999年欧元的引入给欧元区国家带来了制度上的巨变,对欧元区国家经济和财政产生了重要影响。为达到《马斯特里赫特条约》关于加入欧元区的要求,欧元区各国从上世纪90年代初开始纷纷降低财政赤字和政府债务水平。1999年欧元引入时各国赤字率均降至《马斯特里赫特条约》规定的3%左右,但随后开始逐步上升,2003年互联网泡沫破灭后,多数国家赤字率超过了3%(见图1)。得益于经济全球化加速发展和国际资本大规模流动带来的良好经济景气,2006年后各国的财政赤字水平显著下降。2008年金融危机爆发后,欧元区国家财政赤字水平急剧上升,2009年各国平均值达6.3%,2010年预计将达6.6%。与赤字率相比,欧元区国家的公共债务率一直在高位运行(见图2),比《马斯特里赫特条约》规定的60%平均高出约15%,危机爆发后又进一步上升,2009年平均为86.3%,2010年预计将升至92.4%。
与欧元区相比,美、日两国的赤字率和债务水平虽然也比较高(2009年两国的赤字率分别为11.0%和7.2%,债务率分别为83.0%和192.9%),但由于美元是通行的国际储备货币,理论上美国不会发生主权债务危机;而日本政府的债务主要由国内居民和企业所持有,在国际上具有高度竞争力的制造业和国内较高的储蓄率有助于其保持在金融市场上的融资信誉,因此发生主权债务危机的可能性较小。
二、欧元区制度安排的内在缺陷导致财政风险加大
(一)各成员国货币政策缺失,为遏制经济衰退只能过度依赖财政政策。作为统一货币区,欧元区的货币政策由欧洲中央银行负责,各成员国没有独立的货币政策,无法使用利率、汇率等货币政策工具对经济进行反周期调节。此外,在欧元区各国财政体制独立的情况下,面对危机冲击,由于没有来自超主权政府的财政转移支付来缓解经济下滑、税收收入下降造成的不利影响,各成员国只能更多地依赖自身的财政扩张来遏制经济衰退势头。
(二)统一货币区内市场对财政风险的约束缺失。在统一货币区内,利率对各成员国而言是给定的,财政赤字的增加不会导致其国债利率上升,所以市场无法对成员国的赤字产生约束。赤字高的国家不会受到市场惩罚而需支付更高的利息,赤字低的国家也不会得到市场的奖励而支付更低的利息,导致各成员国缺乏缩减赤字的动力。据统计,2001—2006年,德国的国债利率比应有水平高出50个基点,而希腊、西班牙和爱尔兰则比应有水平低300—400个基点。随着欧元单一货币区不断扩大,单个国家增加赤字不受市场约束的现实引发越来越大的道德风险,最终导致各国赤字的上升和债务的累积。
(三)统一货币政策与成员国其他政策之间难以协同,给各国经济结构调整造成困难。南欧国家工资上涨速度超过了劳动生产率提高幅度,由此造成的成本上升使其产品在国际市场上失去竞争力。由于货币政策的缺失,南欧国家无法通过汇率浮动来促进出口,只能依赖调整国内要素市场来降低生产成本。但因存在工资刚性,亦无法通过适度通胀来降低实际工资,再加上受各国政策的限制,劳动力难以在欧元区内部自由流动,结构性调整无法有效推进。
三、人口老龄化背景下社会保障制度带来巨大的财政支出压力
(一)欧元区各国人口老龄化形势严峻,养老金现收现付制给财政造成巨大压力。2009年,欧元区国家65岁以上老人与15—64岁人口之比大多在30%以上,同时多年来人口出生率和死亡率一直较低,再加上严格的移民限制政策(移民的年龄层次相对较低),人口老龄化形势更为严峻。在此背景下,养老金现收现付制给各国财政带来了巨大压力。目前,欧元区各国的养老金支出平均占GDP的6%,其中,德国、法国、意大利和葡萄牙已分别达11%、13%、14%和10%。加上人口老龄化导致的高昂的医疗支出,财政的压力相当沉重。
(二)社会保障制度客观上鼓励劳动力过早退休,各国社会福利收支失衡状况进一步恶化。除老龄化因素外,劳动参与率也在很大程度上决定着政府的社会福利支出。在养老金现收现付体制下,劳动参与率的下降一方面会降低养老金的缴费收入,另一方面又将增加养老金的给付支出。1960年以来,大多数发达国家60—64岁人群的劳动参与率均大幅下降。与美国、英国、瑞典和日本相比,法国和西班牙这一人群的劳动参与率下降幅度更大,葡萄牙则一直较低。社会保障制度反过来从三个方面对劳动参与率产生影响:一是最早可以领取养老金的时间。在南欧国家,最早可以领取养老金的年龄普遍较低,如意大利为53岁,比美国的62岁早将近10年。二是在最早可退休年龄即退休所能领取的养老金水平与选择继续工作的工资收入加上退休后养老金给付之和的对比,如果前者高于后者,就相当于对继续工作征收隐性税,即鼓励提前退休。与美国、加拿大和日本相比,意大利、西班牙、法国、德国等的福利制度都有较强的隐性税收效应。第三,伤残和失业保险与养老金之间的替代效应。很多欧元区国家领取伤残和失业保险的人数随着年龄层次的提高而大幅上升,一定程度上起到了提早领取退休金、鼓励劳动者过早退出劳动力市场的效果。
四、缺乏弹性的劳动力市场和较高的总体税负制约财政收入增长
(一)欧元区国家尤其是南欧国家的劳动力市场缺乏弹性,劳动生产率提升乏力。研究发现,针对劳动收入的高额税负、较高的养老金给付和失业保险水平、工会组织的强大等因素导致欧洲劳动生产率自上世纪90年代中期以来显著下降。与欧洲其他国家相比,南欧国家的工会组织非常强大,而受到工会保护的通常是较高年龄段的、有良好失业保险和养老金保障的人群。高昂的社会成本支出降低了企业雇佣新工人的意愿和能力,导致年轻劳动力就业难度加大或不能享有同等水平的社会福利。同时,为降低失业给个人和家庭带来的困难,欧元区国家提高了失业保险给付水平,并延长了失业保险给付期限。这些因素相互作用,导致欧元区国家尤其是南欧国家劳动力市场僵化,阻碍了劳动生产率的提高。
(二)为高福利提供支持的工资税及较高的总体税负降低了生产效率和最终产出,进而减少了财政收入增长来源。虽然较高的税率能够增加财政收入,但当一国的税率过高以致降低企业的生产积极性和产出效率时,就会因税基的萎缩而最终影响财政收入。1995年以来,与美国相比,欧元区国家全要素生产率增速大幅下降,重要原因之一就是直接针对劳动收入的工资税和企业支付的高税负导致劳动和资本的投资回报显著下降,妨碍了社会总产出的增加。而经济增长乏力会减少欧元区国家的财政收入来源,给财政收支的长期平衡带来更大压力。
五、几点启示
(一)鉴于预算软约束的道德风险可能产生严重经济后果,应逐步由市场对地方政府的债务风险进行硬性约束。就总体的财政货币关系而言,我国地方政府与中央政府间的关系在一定程度上类似于欧元区各成员国与欧元区整体之间的关系。同样,我国地方政府财政风险积累也会危及到整个国家宏观经济的稳定。在我国现有的制度环境下,可在规范地方政府融资平台的同时,进一步改善政府间财政关系,提高地方财政与其支出责任相匹配的收入能力,在条件成熟时逐步允许地方政府合法举债。
(二)社会福利制度的设计不仅要充分考虑人口结构的变化,更要考虑对劳动力市场可能产生的影响。目前,我国正在逐步建立覆盖全民的养老保险和医疗保险体系并已取得积极进展。由于要覆盖的人群庞大,已有制度之间需要相互衔接,所以仍有相当大的政策空间。福利制度的设计应尽量保持劳动力市场的弹性。同时,应尽量防止任何可能导致劳动力市场低效和僵化的福利制度,实现养老、医疗等社会福利在不同地区之间的转移接续。
(三)实现财政收支的长期动态平衡需要积极推进结构改革。目前,我国财政状况良好,但教育、医疗、社保等领域的支出将随着人口结构的变化而逐步上升,未来的财政收支平衡压力将进一步加大。财政收支的动态平衡依赖于经济的长期可持续增长。因此,应积极推进生产要素市场改革,逐步实现利率、汇率以及大宗商品价格决定机制的市场化,以此推动经济结构调整和经济增长方式转变,为我国财政收支的长期动态平衡奠定坚实基础。财
责任编辑 刘慧娴
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