时间:2020-01-22 作者:赖永添 李炜 (作者单位:财政部企业司)
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摘要:
国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(即国务院26号文件),标志着我国正式建立国有资本经营预算制度。试行三年来,取得了重要的阶段性成果,对推动国有企业改革和发展、推进国有经济布局和结构的战略性调整,发挥了积极作用。2010年11月,国务院决定扩大中央国有资本经营预算实施范围,适当提高中央企业国有资本收益收取比例,使国有资本经营预算的实施进入了一个新的阶段。同时,根据《企业国有资产法》,国家有关部门正在研究起草《国有资本经营预算条例》。本文通过对国有资本经营预算实施中存在一些问题的探讨,旨在为我国进一步完善国有资本经营预算制度提供参考。
资产管理公司上交国有资本收益的责任落实问题
近年来,出于政府融资或推进国有企业重组的目的,一些地方政府和国资监管机构专门成立了诸多资产管理公司,将多个独立的国有企业集团“打包”装入其中。这种打包重组,对...
国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(即国务院26号文件),标志着我国正式建立国有资本经营预算制度。试行三年来,取得了重要的阶段性成果,对推动国有企业改革和发展、推进国有经济布局和结构的战略性调整,发挥了积极作用。2010年11月,国务院决定扩大中央国有资本经营预算实施范围,适当提高中央企业国有资本收益收取比例,使国有资本经营预算的实施进入了一个新的阶段。同时,根据《企业国有资产法》,国家有关部门正在研究起草《国有资本经营预算条例》。本文通过对国有资本经营预算实施中存在一些问题的探讨,旨在为我国进一步完善国有资本经营预算制度提供参考。
资产管理公司上交国有资本收益的责任落实问题
近年来,出于政府融资或推进国有企业重组的目的,一些地方政府和国资监管机构专门成立了诸多资产管理公司,将多个独立的国有企业集团“打包”装入其中。这种打包重组,对推进国有经济改革发展的作用有待实践检验,但对国有资本经营预算收益征收基数的影响却是客观存在的。根据目前国有资本收益收取办法,国有资本收益是以直接监管的集团公司年度合并报表反映的归属于母公司所有者的净利润为基础计算的。在分别由国资监管机构直接履行出资人职责的情况下,各集团公司是上交国有资本收益的独立主体,实现盈利的直接监管企业可以独立上交国有资本收益,直接监管企业发生的亏损自行弥补。但“打包”成为资产管理公司的子公司后,原直接监管企业的亏损便会抵减资产管理公司合并报表的净利润,致使国有资本收益收取基础受到影响。在极端情况下,如果资产管理公司下属亏损企业的亏损额与盈利企业的净利润额相当,那么该资产管理公司当年便不需要向国家上交利润,从而逃避了上交国有资本收益的责任。
针对这一问题,有两个解决方案可以考虑:一是越过资产管理公司直接向其成员企业收取国有资本收益。从地方资产管理公司的实践情况看,通过这种简单的行政重组,资产管理公司与成员企业之间实际貌合神离,母公司缺乏对子公司的有效控制和资源调配的权利。也就是说,资产管理公司有别于以资本为纽带组建的企业集团的母公司,仅仅是作为政府融资平台而设立,无法真正履行出资人职责。因此,跳过这一层级直接向其下属企业收取国有资本收益,应当是合乎现实的。二是对资产管理公司采取核定资本收益率的方式收取国有资本收益。国家将国有企业打包交给资产管理公司进行运营管理的同时,与资产管理公司商定一定的资本回报率,年度结束后,资产管理公司按照管理的国有资本额乘以既定的资本回报率,计算当年应当向国家上交的国有资本收益。如此,既保障了国家的资本收益权,又强化了对资产管理公司的约束机制,从而督促其加快成员企业整合,优化资产结构,提高经营效率。
国有资本收益上交基础中的亏损处理问题
根据现行规定,企业计算上交国有资本收益是以集团公司年度合并财务报表反映的归属于母公司所有者的净利润为基础的,纳入合并范围的各子公司亏损,会减少集团公司国有资本收益的上交基础。按照财政部汇总的2009年企业决算,把全国11.1万户国有企业看做一个大集团,其中有4.6万户企业亏损,亏损面达到41.4%;有6.5万户盈利企业,其归属于母公司所有者的净利润为1.47万亿。但经过报表合并后,全国国有企业归属于母公司所有者的净利润仅余0.84万亿元,被亏损企业抵掉的利润达0.63万亿元之多。这就使得集团公司大大减轻了上交国有资本收益的责任。这种制度设计,虽然有利于国有企业资本积累,但是否符合公司治理的要求和真实情况,需要认真研究。
公司制是我国企业的主要组织形式,公司是企业法人,有独立的法人财产。投资者将资本投入公司后,形成公司的法人财产,同时获得公司股权。除非公司出现注销等情形,投资者的投资不能抽回。如果公司营运产生利润,投资者可以要求公司分配利润,获取回报;如果公司发生亏损,根据《公司法》规定,投资者以其出资额为限对公司承担有限责任。也就是说,投资者有获得资本回报的权利,而没有继续投入弥补公司亏损的义务。另外,从现行管理体制看,国有企业不再实行“统负盈亏”财务体制,不管中央企业还是地方企业集团,都鲜有向亏损的子公司投入资本弥补亏损的现象。因此,集团公司合并报表用盈利企业的盈利来抵减亏损企业的亏损,只是核算时按照会计原则所进行的虚拟计算,在现实中并不存在,即以合并报表的净利润作为现实收益上交的计算基础是不真实的。因此,在制度设计上应不再以集团公司合并利润表作为计算国有资本收益上交的基础,而是直接以集团内部各盈利企业归属于母公司的净利润计算上交收益。
有人提出,以集团公司合并报表中归属母公司所有者的净利润作为国有资本收益的征收基础,会导致子公司的亏损弥补“一女二嫁”。即子公司发生亏损当年,集团公司合并报表环节需要由母公司(或其他子公司)利润进行弥补,次年如果该子公司实现了盈利,则需要弥补其上年亏损后再合并计入母公司利润,那么对母公司而言便是对该子公司的亏损前后进行了两次弥补,从而重复抵减了国有资本收益的征收基础。对此,笔者认为,子公司弥补以前年度亏损属于利润分配环节,母公司合并报表的“利润表”项目中不包括利润分配的项目,那么母公司合并的是子公司当年实现的净利润或者亏损,这个净利润或者亏损,都是子公司利润分配之前发生的,因此不存在重复弥补的问题,以集团公司合并报表中各盈利企业归属母公司所有者的净利润作为国有资本收益的征收基础应当是合理的。
国有资本经营预算与其他预算的关系问题
根据预算法规定,我国政府预算由公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府性基金预算共同组成。深化财政预算体制改革应不断完善政府预算体系,其中,如何处理国有资本经营预算与其他预算的关系,是实践中面临的一个突出问题。
按照预算收支性质划分,企业上交的利润和国有产权(股权)转让收益,属于国有资本经营预算收入,而政府部门办公经费、房屋设备修购等支出则属于公共预算的支出内容。但在现实中,政府一些部门向下属企业收取利润或者国有产权(股权)转让收益后,将其作为补充办公经费、房屋设备修购之用。这样,国有资本经营预算与公共预算的收入、支出功能就被混淆了。根据国务院26号文件规定,既要保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性,又要保持与政府公共预算(指一般预算)的相互衔接。如何体现“相对独立、相互衔接”这一原则,成为当前进一步完善国有资本经营预算制度的重要课题。笔者认为,可以依据复式预算的基本原则,结合具体情况来加以解决:
一方面,国有资本经营预算应当按照支出的经济性质与其他预算相独立。复式预算是在单式预算的基础上发展演变而来的,它是在预算年度内将政府的全部预算收支按经济性质归类,分别汇编成两个或两个以上的预算,以特定的预算收入来源保障特定的预算支出。这就要求复式预算各组成部分在收入、支出上保持独立性,即:在收入方面,国有资本经营预算收入来源于国家以股东身份从企业收取的分红(上缴利润)、国有产权(股权)转让或者清算等利得收入,公共预算收入则来源于国家凭借政权取得的各项税收收入;在支出方面,相同经济性质的支出要在同一预算中反映,同时不包含其他经济性质的支出。具体到国有资本经营预算的编制,则应当据实将企业上交的利润、国有产权(股权)转让等收入纳入国有资本经营预算,同时逐步将现有公共预算当中专门用于国有企业改革发展的支出也纳入其中。公共预算则逐步取消专门针对国有企业实施的特殊扶持政策,更加突出公共性,以腾出更多的财力用于保障政权运转、公共安全、重要产业与落后地区发展之需,解决教育、科技、文化、卫生医疗、住房建设、社会保障等社会公共问题,为经济社会发展提供更多的公共产品和公共服务。
另一方面,国有资本经营预算应当与其他预算互通。从国外预算实践看,复式预算间的独立性又是相对的,各预算并非封闭运行,而是在收入方面存在互通。国有资本经营预算与公共预算、社会保障预算之间的互通,首先从理论上讲是有道理的,因为国有资本最终所有人是全体国民,国有资本收益属于国家财政收入的组成部分,国家可以统筹用于不同性质的支出。其次从客观上看是必要的,因为在国有资本经营预算建立前,公共财政对国有企业给予了重大支持、投入了大量资本,加上计划经济时代没有建立社会保障制度,市场经济初期社会保险基金积累不足,数万亿国有资本的积累在一定意义上属于对社会保障的历史欠账而形成的,因此国有资本产生的收益必然需要用于弥补社会保障和政府公共支出。再次从技术上讲也是可行的,因为部分国有资本经营预算的划转支出转为其他预算的调入收入后安排使用,在国有资本经营预算的支出项目上不直接体现为其他性质的支出,并不影响其独立性。
中央与地方国有资本经营预算的关系问题
国有资本经营预算是政府预算的组成部分,纳入本级政府预算管理。根据预算法的规定,政府预算应当按照一级政府一级预算设立,理所当然包括国有资本经营预算。在公共预算当中,中央预算与地方预算通过税收分享、转移支付的方式实现互通,统筹支配政府财力。目前,一些地方已经建立了国有资本经营预算制度,而中央国有资本经营预算与地方预算之间没有互通的渠道。笔者认为,研究建立中央国有资本经营预算对地方的转移支付机制十分必要。
一是地方国有企业相对于中央企业基础差、改革任务重,需要中央支持。根据财政部汇总决算反映(不含金融企业),2009年全国8.6万户地方国有企业资产总额25.5万亿元,归属于母公司所有者的净利润为2850.6亿元;而2.5万户中央企业(包括中央部门管理企业)资产总额27.9万亿,归属于母公司所有者的净利润为5523.4亿元。中央企业资产总量仅比地方多出9%,而利润却是地方的近两倍。地方难以凭借国有资本自身收益完成地方国有企业的改革任务,目前往往需要地方的公共预算安排相关支出。中央国有资本经营预算需要现实地建立对地方的转移支付机制,支持部分地方国有企业改革,尤其是帮助解决中央下放的资源枯竭矿山企业破产遗留问题。
二是有利于建立公平的财政分配体制。中央企业拥有的国有资本分布在各地区,其实现的经营收益也有各地区的支持与贡献。如果中央只有盈利的权利而没有相应支持地方的义务,地方只有支持的义务而没有相应得到中央补偿的权利,不利于同时调动中央与地方的积极性。因此,贯彻权利与义务相结合、财权与事权相匹配的原则,对国有经济相对落后和国有企业改革发展任务较重的地方,做出中央国有资本经营预算转移支付制度安排,是建立公平的财政分配体制的内在要求。
三是有利于健全资源开发利益共享机制。中央企业的盈利能力强,很重要的原因在于占有了大量的优质或者垄断资源。这些资源往往又分布在地方,在现行税收体制下,资源开发的收益大部分成为中央企业的利润和中央政府的税收收入。通过中央国有资本经营预算的转移支付,对资源所在地进行适当补偿,有利于实现利益共享,促进社会和谐。
有学者认为,中央国有资本经营预算对地方转移支付,与国有资产分级管理的体制不符。对此,笔者认为这并不矛盾。根据《企业国有资产法》,国有资产属于国家所有即全民所有,国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。也就是说,“全民所有”是“分级管理”的基础。在分级管理的基础上,中央企业国有资本收益通过中央国有资本经营预算转移支付给地方,体现的恰恰是国有资产全民所有的属性。
预算收支在预算单位体内循环问题
根据国务院26号文件,履行出资人职责的机构和部门是国有资本经营预算的预算单位,其主要职责是组织和监督本单位国有资本经营预算的执行、提出本单位年度国有资本经营预算建议草案、负责组织所监管企业上交国有资本收益等。在实践中,存在着国有资本经营预算收支在预算单位体内循环的现象,即预算单位提出年度国有资本经营预算建议草案时,要求按照所属企业上交的国有资本收益等额安排支出。这种现象损害了国有资本经营预算的统一性,以及在宏观调控和国有经济布局结构调整中的统筹作用。特别是国有资本经营预算实施范围扩大后,目前中央层面包括多个预算单位,如果每个预算单位都要求预算资金体内循环,国有资本经营预算便成了部门的预算,体现更多的是部门利益或者部门意志,国家意志和全民利益便难以实现和保障。
为解决这一问题,国有资本经营预算制度应当在以下几个方面加以完善:一是强化国有资本经营预算的宏观调控功能,财政部门要会同宏观管理和产业管理部门,统筹考虑国家经济战略、产业规划、调控政策、国有经济布局结构调整目标等,研究制定国有资本经营预算的支出方向。二是提高预算编制的科学性和精细度,要建立健全科学的资金分配制度,减少人为调节因素和预算单位讨价还价的空间。三是建立预算单位的激励和约束机制,调动预算单位组织收入、监督所监管企业预算执行的积极性,引导预算单位有效贯彻实施国有资本经营预算的有关政策和制度要求。财
责任编辑 李烝
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