时间:2020-01-22 作者:吕勇
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摘要:
人民代表大会及其常务委员会监督下进行的预算调整是预算管理的重要内容,适当的预算调整可以弥补预算编制中的缺陷,有利于预算的高效执行和顺利完成。为保证预算调整的科学性和合法性,预算法对预算调整的内涵和外延作出了明确的规定。然而,随着经济社会条件的变化,预算法规定的预算调整范围已经不能适应预算工作实践和民主法治建设的需要。因此,亟需根据法律原则和实践要求重新界定预算调整的内涵和外延,并相应地修改预算法等法律法规。
一、预算法对预算调整范围的规定
预算法规定:“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算,在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。按照该规定,预算调整只是实现预算平衡或控制赤字额度的重要手段,除此之外不能进行预算调整。也就是说,在预算执行中,只要不影响预算平衡或增加赤字规模,各级政府有权直接做出不属于预算调整的其他一切预算改变的...
人民代表大会及其常务委员会监督下进行的预算调整是预算管理的重要内容,适当的预算调整可以弥补预算编制中的缺陷,有利于预算的高效执行和顺利完成。为保证预算调整的科学性和合法性,预算法对预算调整的内涵和外延作出了明确的规定。然而,随着经济社会条件的变化,预算法规定的预算调整范围已经不能适应预算工作实践和民主法治建设的需要。因此,亟需根据法律原则和实践要求重新界定预算调整的内涵和外延,并相应地修改预算法等法律法规。
一、预算法对预算调整范围的规定
预算法规定:“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算,在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。按照该规定,预算调整只是实现预算平衡或控制赤字额度的重要手段,除此之外不能进行预算调整。也就是说,在预算执行中,只要不影响预算平衡或增加赤字规模,各级政府有权直接做出不属于预算调整的其他一切预算改变的决定,不需要履行法定审批程序。
如果只将预算调整的范围限定在控制赤字、保持预算平衡上,那么近年来预算执行中的大量超收收入分配因为不影响预算平衡,属于追加预算,政府不需要进行预算调整而可以自行安排。然而,超收收入分配也是对年初预算的改变,这一过程未体现人大对预算的审批权,完全脱离了人大监管。这样,政府在预算编制时就有可能会“逆选择”,通过压低年初预算收入增长率,增加超收收入空间,以扩大预算分配的自由裁量权。此外,预算科目安排反映了政府财政资金使用方向和内容,对预算收支结构的改变也是改变预算的实质内容,若预算执行中科目间可以随意调整(主要指在保持预算平衡的情况下,减少一些收支科目的金额用于增加另外一些科目的金额),等于预算没有任何法定约束力。特别地,近年来国家在不同的法律中规定财政安排的农业、教育、科技等三项支出增长率要高于经常性财政收入的增长率,对文化、卫生、就业、住房保障、社会保障等民生投入也做了很多硬性规定,因此对预算执行中通过科目调剂而影响业经人大批准的农业、教育、科技、社会保障等支出规模的情况如何审批,也是实践中出现的新情况和新问题。
预算调整的范围必须以人大享有预算审批权为中心来设定,这是人大参与经济社会等重大事项决策的基本途径。
二、预算调整的实践活动
为避免上述预算改变脱离人大监督,全国和地方各级人大依据宪法赋予的职权,纷纷出台决定、条例等法律文件,对预算变更进行规范和约束。1999年全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》、2006年全国人大通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,都对人大监管预算的内容和范围作了拓展,主要有两项规定:一是加强对预算超收收入使用的监督。具体要求是,中央预算执行过程中需要动用超收收入追加支出时,应当编制超收收入使用方案,向全国人大财政经济委员会和预算工作委员会通报情况。为了适应这一要求,财政部进一步提出,从2008年起当年预算执行中如有超收,除按法律、法规和财政体制规定增加的有关支出,以及用于支持抗灾救灾和灾后恢复重建等必不可少的支出外,原则上用于补充预算稳定调节基金,或作为财政结余转入下一年使用。由于中央预算稳定调节基金纳入以后年度预算管理,可以说中央财政超收收入已纳入人大审批范围。二是严格控制不同科目之间的资金调整。具体要求是,预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金调减的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。
近年来,各省(市、区)也对加强预算改变的监管进行了积极探索,并通过人大部门制定的预算监督条例等法规进行规范。其中,部分地方与全国人大对中央财政预算变更监管基本一致,如北京、天津、山西等。部分地方对预算变更的监管更为严格,如海南、贵州分别规定超收收入安排支出预计超过总收入3%、8%的,要报人大审批;山东、宁夏、重庆规定若重大建设项目追加预算在一定数额以上的,要经人大审批;广东规定调增调减预算收支涉及科目超过预算科目30%以上的,须报人大审批。部分地方对预算变更的监管最为严格,如江苏规定当年超收财力(包括地方一般预算收入、中央税收返还和补助收入、市县上解以及调入资金)安排支出均需编制预算变更方案报人大审批;陕西规定本行政区域内由于经济的或者自然的变化(不包括转移性收入)引起预算总额的追加追减、预算的划转、预算科目的流用,属预算部分变更,由常委会会议审查决定;广西规定预计本级预算收入总增加额(不包括转移性收入)超过预算额3%,或总调减额超过预算额3%的均需编制预算调整方案。此外,北京、山西、内蒙古、辽宁、上海、江苏、广东、海南、四川、青海、陕西等地还建立了预算稳定调节基金制度。
三、重新界定预算调整的范围
预算调整的范围必须以人大享有预算审批权为中心来设定,这是人大参与经济社会等重大事项决策的基本途径。但是,预算是特殊效力的规范性文件,不能将对预算调整的审批视为对相关法律的修改。简单地将预算视为对政府的设定义务,会侵害行政权的相对独立性。预算约束力应当按照具体项目的重要性予以判定,预算重要事项具有刚性,只有取得人大同意,政府才能增加或减少相关项目的执行;一般事项则具有弹性,应当允许政府在裁量空间内自行决定是否执行。重新界定预算调整的范围,应当尊重预算过程的权力制衡机制和预算本身的规律性。一是以宪法为依据,坚持人大拥有预算调整审批权。具体而言,要维护人大对预算分配(主要指支出安排)和预算平衡状态(主要是控制赤字和举债规模)的审批权。二是符合实践的要求,坚持前瞻性与渐进性的统一。根据实践发展的特点和需要,既着眼于推动公共财政建设和预算改革,又从实际出发,赋予政府预算调整管理一定的灵活性。三是规范预算调整行为,增强人大监督实效。科学界定预算调整的法律概念和范围,健全预算调整制度,严格预算调整管理,使预算执行的规范性和人大监督的严肃性相统一。依据上述原则和实践发展情况,应区分以下情况确定预算调整事项。
1.收支总量变化引起的预算改变
一是预计出现短收。为保持预算平衡,如是动用预备费或预算稳定调节基金、保证支出,因未改变支出安排,不涉及人大预算审批权,不需要调整预算;如是减少支出、保证平衡,因涉及人大预算审批权,需要调整预算;如是出现赤字、保证支出,尽管改变了预算平衡状态,涉及人大预算审批权,但从工作效率角度考虑,对这种预算改变应当具体分析,若出现少量赤字(如控制在总收入的2%以内),可以要求下年度预算安排时消化,不需要调整预算;如是增加举债金额、保证支出,因改变了预算平衡状态,涉及人大预算审批权,需要调整预算。
二是预计出现超收。为控制资金流量,如是不增加预算支出而增加结余,因结余资金要列入下年度预算安排,不涉及人大预算审批权,不需要调整预算;如是不增加预算支出而增设预算稳定调节基金,因预算稳定调节基金要列入以后年度预算安排,不涉及人大预算审批权,不需要调整预算;如是增加预算支出、发挥资金使用效益,因改变支出安排,涉及人大预算审批权,需要调整预算。
三是预计基本完成预算收入任务、不会出现较多的短收和超收的情况。和上述处理方法一样,只要采取增加或减少支出的措施以及造成大量赤字或增加举债金额的现象,就需要预算调整,此外则不需要预算调整。
2.收支结构变化引起的预算改变
一是预算收入结构变化。预算收入以税收为主体,其税种结构一般与预算支出结构没有对应关系,只要总量完成,某些税种短收或超收,都不会影响预算支出的完成。所以,在预算执行中,政府一般不会因预算收入结构变化提出预算调整方案,人大也没有必要因预算收入结构变化强调预算审批权。
二是预算支出结构变化。预算支出反映政府投入方向,体现重大政策问题,审批预算支出主要是审批预算支出的结构安排,改变了预算支出结构即改变了预算支出本身。如是同一部门所使用类级科目下款项级科目的调整,使资金使用更加合理,这一类科目流用不改变资金使用单位和总的方向,不涉及人大预算审批权,不需要调整预算;如是不同部门所使用类级科目间的调整,改变资金使用单位和投向,这种做法涉及人大预算审批权,但从控制重点考虑,对这种预算改变应当具体分析,若减少农业、教育、科技、文化、卫生、就业、保障性住房、社会保障等重点支出用于增加其他支出的,需要预算调整,反之则不需要预算调整。
3.其他变化引起的预算改变
一是动用预备费追加,相应增加一些科目预算支出。预备费已列入预算,但未列入到具体支出科目,考虑到人大已授权政府在预算执行中动用,不需要预算调整。
二是动用预算稳定调节基金追加,相应增加一些科目预算支出。预算稳定调节基金虽已列入预算,但人大未授权政府在预算执行中动用,需要预算调整。
三是举借债务追加,相应增加一些科目预算支出。这一类举借债务往往用于扩大内需的,一般未列入预算,人大也未授权政府在预算执行中动用,需要预算调整。
四是上级财政财力性转移支付(主要指均衡性转移支付和税收返还等可以统筹安排的上级补助收入)超收安排的追加,相应增加一些科目预算支出。这一类追加一般未列入预算,上级财政也未规定投入方向和用途,人大也未授权政府在预算执行中动用,需要预算调整。
五是上级政府非财力性转移支付追加,相应增加一些科目预算支出。这一类追加一般未列入预算,但上级政府已经明确了投入方向和用途,不需要预算调整。
综上所述,以维护人大预算审批权为原则,以实践活动为依据,以规范管理为目标,建议对预算调整相关法律规定的重要内容作如下修改。一是将预算调整的概念确定为:预算调整是指经各级人民代表大会批准的预算,在执行中应当经法定程序审批的预算改变事项。二是将预算调整的范围界定为:预计出现短收时减少总支出的;预计出现短收出现赤字超过本级预算总收入2%的;预计出现短收时增加举债金额的;预计出现超收时增加预算总支出的;政府出台减支增支政策相应减少增加预算总支出的;需要减少农业、教育、科技、文化、卫生、就业、保障性住房、社会保障等重点预算支出的;动用预算稳定调节基金增加预算支出的;举借债务增加预算支出的;动用上级财政财力性转移支付增加预算支出的。财
(作者为海南省财政厅副厅长)
责任编辑 廖奎
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