时间:2020-01-22 作者:贾康
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摘要:
“十二五”时期,我国税制改革应适当降低间接税比重,提高直接税比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡。
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色。
十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》已勾画出加快财税体制改革、积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制以及改革、完善税收制度的主体框架:扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,合理调整消费税范围和税率结构,完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税,全面改革资源税,开征环境保护税,研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。按照这一框架,“十二五”时期我国税制改革的基本目标应当是以科学发展观为统领,继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,适当降低间接税的比重,提高直接税的比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡,建立一个能适应经济波动并进行有效调节、体现国家产业政策并适合中国国情,以及促...
“十二五”时期,我国税制改革应适当降低间接税比重,提高直接税比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡。
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色。
十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》已勾画出加快财税体制改革、积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制以及改革、完善税收制度的主体框架:扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,合理调整消费税范围和税率结构,完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税,全面改革资源税,开征环境保护税,研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。按照这一框架,“十二五”时期我国税制改革的基本目标应当是以科学发展观为统领,继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,适当降低间接税的比重,提高直接税的比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡,建立一个能适应经济波动并进行有效调节、体现国家产业政策并适合中国国情,以及促进国民经济可持续发展、满足国家财政的财力正常需求与优化分配格局的迫切社会需求的税收制度体系。在政府支出总量不宜、也难以做出较大调整的制约条件下,税制改革的任务是根据社会经济发展和深化改革的客观需要,合理调整政府收入结构,有减有增,及时清除不利于市场经济体制发展完善和经济发展方式转变的阻滞因素,促进市场机制进一步发育与走向成熟。
一、继续优化结构性减税
近年来,我国采取了一系列结构性减税措施,2009年因此而让渡给企业、居民的利益约5000亿元。今后,这方面的可操作空间已收窄,但仍需积极考虑、动态优化。从当前我国经济发展的实际情况来看,降低间接税比重已经具有迫切的社会需要,并具备了一定可能性。更多强调“能力原则”、加大直接税份量的税制调整,其基础条件也逐渐成熟。
1.推动增值税扩围改革,同步实现间接税比重降低
降低间接税比重的一大重点是,在构建和完善地方税体系、形成地方支柱财源以落实省以下分税制的进程中,酌情实施增值税扩围改革。其目的有两个方面:一是减少增值税、营业税并行对于市场要素流动的阻滞,降低流转税制对服务业发展的制约,为我国服务业发展创造更有利的税收环境,促进产业结构优化升级。二是通过税率设计,降低间接税比重,削减政府生产税收入,优化国民收入分配格局,减少对居民消费的抑制作用。
当然,增值税扩围改革并不必然降低间接税比重,但在设计上可以有意为之。扩围涉及的利益调整很多,如重新确定扩围后服务业的增值税率、原实行增值税行业的税率、中央与地方的收入分配比例等。总体来说,现行的增值税、营业税的税收总量是否改变,对于改革的制度设计和实施方案会产生不同的影响。如果能够把降低间接税比重作为改革的配套诉求,在减少增值税、营业税总体税负的前提下推进扩围改革,对经济主体层面无疑是一个长期利好政策,也有助于降低终端消费者的负担。不过,增值税扩围改革势必对中央、地方财力分配关系的现状产生重大影响,在地方收入支柱税种成型之前,增值税扩围改革只能循序渐进,不可操之过急。
2.实行分类和综合相结合的个人所得税制
个人所得税改革的目标应包括降低低端税负,同时强化对高端税负的征收调节,决不应仅限于提高减除费用标准(即所谓“起征点”),而是应通盘配套设计。要坚持建立分类与综合相结合的个人所得税制的改革方向,设计科学合理的税收减免与扣除项目以及更简化、得当的累进税率,真正减轻中低收入阶层的税负并适当增加高收入者的税负。将目前的分类税制过渡到分类与综合相结合的税制,除了将资本利得单独处理外,在把其他各类收入综合计税并兼顾不同纳税人家庭负担的情况下,可考虑未来在税率设计上做与如下假设情境相类似的安排:将第一档的税率设计为1%,使工资收入超过个税起征点不多的低收入人群明显降低税负;对中等收入阶层,可以保持目前5%的最低档税率不变;对中等收入阶层以上的高收入者,可以按照收入状况划分为15%、25%以及最高不超过35%或40%的另外三档累进税率。
3.健全支持中小企业、研发创新和战略性新兴产业发展的税收政策
应注重发挥税收在支持中小企业发展、加强企业研发创新、调节收入分配和引导产业结构升级调整等方面的积极作用。在减轻中小企业税负方面,根据政策规定,从2010年1月1日起,小型微利企业可以获得一年期所得税优惠,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。未来应进一步实施培育自主创新能力的税收政策,调整完善鼓励企业研发投入的税收优惠措施(如所得税抵扣),并制定支持新能源、节能环保、电动汽车、新材料、医药、生物育种和信息通信等七大战略性新兴产业的税收减免优惠措施,对政策重点支持的行业或领域实施优惠税率并扩大税前扣除范围。
二、合理实施结构性增税
所谓税制优化,就是既要发挥税收的反周期宏观调控功能,也要发挥其政府收入筹措功能和居民收入再分配功能;既要注重其短期内对经济增长的促进作用,更要注重长期对经济社会可持续发展的促进作用。因此,除了通过结构性减税减掉一些不合理的税负外,还要考虑“加法”,即结构性增税。
1.推进资源税改革
2010年6月,中央决定在新疆率先进行资源税费改革,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%。今后的改革方向,应该充分发挥资源税与初级产品价格联动的杠杆调节功能,使价格水平及其形成机制更好地反映资源的稀缺性,更好地反映市场上资源产品供求关系和应有的完全成本,促进企业节能降耗和社会公众低碳生活。一是应尽快将新疆的改革推广到整个西部乃至中部和全国。二是适时扩大征税范围,将煤炭等纳入资源税的征税范围,进一步促进资源合理利用。三是酌情提高资源税税率。目前新疆实行的5%的资源税从价税率虽然较之以前有了较大提高,但与英国12.5%、俄罗斯16.5%、美国14.6%的水平相比,还是差得很远,可以再作筹谋,动态优化。
2.合理调整消费税范围和税率结构
一是扩大消费税征税范围。我国现行消费税征收范围仍存在“缺位”现象,对一些高档消费品例如保龄球、高档时装、高端保健品、高档家用电器和环境污染大的物品如一次性包装物、含氯汞电池等都没有征税,不能很好起到调整产品结构、引导消费以及调节收入分配的作用,因此应考虑将上述产品逐步纳入征税范围。二是完善计征方式,增强税收调控的有效性。具体可考虑将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税。三是调整消费税税率。如提高汽油、柴油等不可再生资源以及卷烟、鞭炮等对身体健康和环境造成危害的物品的消费税率。
3.推进房地产税改革,逐步强化直接税再分配作用
房地产税改革在我国研究论证已久,并已进行了多年的“物业税”模拟评税空转试验,目前结合新一轮房地产调控,借道现行房产税,推出改革试点的时机已经成熟并已在上海、重庆先行启动。从降低间接税比重、提升直接税比重的需求来看,房地产税改革的必要性也就更加突出。房地产税改革在国民收入分配格局优化中的意义在于:一是逐步将纳税重心从生产环节转移、后置到财产环节。二是使房地产税成为地方主体税种,增加地方政府收入,推进地方税体系建设。三是房地产税作为房地产调控中至关重要的制度建设内容,有利于促进房地产业长期健康发展。四是配合收入分配格局的优化调整发挥政府再分配调节工具的作用。
4.研究开征环境税
构建我国环境税收制度,环境税应处于主体地位。当前,环境税的缺位既限制了税收对破坏环境行为的调控力度,也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源。随着节能减排任务日益艰巨,单靠法律和行政干预已不能完全解决环境污染问题,因此必须充分发挥税收作为经济手段对环境保护的促进作用,研究构建一种使外部成本内部化的税种及其有效制约机制,实现现行财政收入格局的结构调整,并顺应国际社会税收“绿化”的趋势。“十二五”期间,应借鉴国际先进经验,开征“碳税”式环境税并加快现有税种可能的“绿化”,逐步构建适合我国国情、符合促进经济增长和环境保护及可持续发展要求的税制与税收政策体系。
三、逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限
我国目前地方税体系建设滞后,税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种,大多列为中央税或中央与地方共享税,留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高、收入不稳定的小税种,地方政府尚难以通过地方税有效组织财政收入和调控区域经济。
逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限,具体可考虑:一是配合减少财政层级和省以下体制深化改革,科学安排税种配置,依据民生需要的重要程度和社会公共管理的实际归属来优化税收分享,对与地方民生相关度大、更富地方特性的税种,应当增大地方的权限。二是在“十二五”期间,通过改革使房地产税和资源税成为地方政府主要的收入来源,这将有利于总体上解决地方财政收入和地方税体系的构建问题。房地产税可望为东中部省份提供税收支柱,而资源税则应该成为经济欠发达但资源富集的西部省份与自治区的税收支柱。三是赋予省级政府对地方税种适当的管理权限,包括税种选择权、税率调整权,以及在保证国家宏观经济政策政令畅通、不挤占中央税和共享税税源、不影响周边地区经济利益的前提下,允许省级政府通过立法程序,经中央政府批准,对具有区域性特征的税源开征新的税种。财
(作者为财政部财政科学研究所所长)
责任编辑 韩璐
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