时间:2020-01-22 作者:欧文汉
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摘要:
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。财税政策设计关系着经济社会全面协调可持续发展、经济结构转型升级、国民收入分配格局调整优化等重大战略的实施。财政部门将以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,加强和改善宏观调控,优化财政支出结构,深化财税改革,为顺利实现“十二五”规划目标任务提供坚实的物质基础和强有力的体制保障。
“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。准确把握国内外经济形势,加强和改善宏观调控,巩固和扩大应对国际金融危机冲击的成果,促进经济社会全面协调可持续发展,是“十二五”时期财政改革发展的重要任务。
积极的财政政策措施及取得的成效
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“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。财税政策设计关系着经济社会全面协调可持续发展、经济结构转型升级、国民收入分配格局调整优化等重大战略的实施。财政部门将以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,加强和改善宏观调控,优化财政支出结构,深化财税改革,为顺利实现“十二五”规划目标任务提供坚实的物质基础和强有力的体制保障。
“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。准确把握国内外经济形势,加强和改善宏观调控,巩固和扩大应对国际金融危机冲击的成果,促进经济社会全面协调可持续发展,是“十二五”时期财政改革发展的重要任务。
积极的财政政策措施及取得的成效
2008年以来,为应对国际金融危机的冲击,我国财政宏观调控从稳健的财政政策转向积极的财政政策,不仅体现了应对危机时出手快、出拳重、措施准、工作实的特点,而且注重标本兼治、远近结合,有效地遏制了经济下滑态势,促进了经济平稳较快增长。
(一)扩大政府公共投资。一是通过统筹使用公共财政预算支出、政府性基金收入、国有资本经营收益等方式,中央政府增加公共投资1.18万亿元,主要用于农村民生工程、教育医疗卫生等社会事业、节能环保和生态建设、技术改造和科技创新等方面。二是扩大中央政府财政赤字,增加国债发行规模。2010年,中央财政赤字占GDP比重由2008年的0.6%上升到2.0%。三是2009年和2010年中央财政每年代理发行2000亿元地方政府债券,支持各地采取多种措施,努力扩大政府投资,促进各项经济社会事业发展。
(二)实施结构性减税政策。一是全面实施消费型增值税,允许增值税一般纳税人抵扣新购进设备进项税额,将小规模纳税人税率统一调低至3%。二是实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费。三是2009年对1.6升及以下排量乘用车减按5%征收车辆购置税。2010年,针对汽车行业出现的一些盲目发展现象,将其调整为减按7.5%征收。四是为促进住房消费,2009年对个人住房转让环节营业税征免时限由5年缩短为2年。考虑到经济企稳回升以及房地产市场发生的新变化,2010年将征免时限恢复到5年。五是调整进出口税收政策,促进外贸出口,严格限制“两高一资”产品出口,支持扩大先进技术和设备以及关键零部件进口。此外,在全国统一取消和停征100项行政事业性收费和“工商”两费。通过实施上述税费减免政策,每年可减轻企业和居民负担约5000亿元,有效地降低企业成本,推进企业自主创新和技术改造,促进节能减排和结构调整,推动经济社会又好又快发展。
(三)着力保障和改善民生。一是支持教育优先发展,重点推进实现农村义务教育经费保障机制改革目标,全部免除城市义务教育阶段学生的学杂费,支持解决880万农民工随迁子女就学问题,免除中等职业学校农村家庭经济困难学生、涉农专业和城市家庭经济困难学生学费。二是推进完善城乡低保制度,积极开展新型农村社会养老保险制度试点,不断提高基本养老金水平,向7413万社会保障对象一次性发放生活补贴。三是促进医疗卫生事业发展,支持完善城镇职工基本医疗保险制度,全面推行城市居民基本医疗保险制度,巩固新型农村合作医疗制度并不断扩大覆盖面,提高新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险补助标准。四是实施更加积极的就业政策,不断增加财政就业再就业资金投入,将下岗失业人员再就业税收优惠政策期限延长至2010年底,实行“五缓四降三补贴”政策和灵活就业人员社会保险补贴政策。五是推进保障性安居工程建设,实施支持保障性住房、公共租赁住房建设和运营的税费优惠政策,将经济适用住房、公共租赁住房建设纳入住房公积金支持保障性住房建设试点范围。
(四)促进经济结构调整和发展方式转变。一是大力推动自主创新。不断增加财政科技投入,建立健全科技投入体系,支持国家(重点)实验室以及科研条件和能力建设,落实国家科技重大专项,支持国家高新技术开发区基础设施建设,鼓励和引导企业加大研发投入。二是促进经济结构调整,加大十大行业调整振兴规划项目支持力度,实施产业研发资金参股设立创投基金试点,增加重大技术创新专项资金。积极落实西部大开发、振兴东北地区等老工业基地的财税优惠政策,研究制定促进中部地区崛起的财税政策,继续支持东部率先发展。三是支持节能减排和环境保护,重点支持十大重点节能工程等生态环保项目。扩大节能与新能源汽车示范推广试点,启动私人购买新能源汽车补贴试点。支持林业重点工程建设。
(五)完善强农惠农政策。一是加大财政支农力度,进一步完善财政补贴政策,提高粮食最低收购价格,加大重要农产品的储备调控力度。二是在全国范围内推广家电下乡政策,实施汽车摩托车下乡以及家电以旧换新政策,提高汽车以旧换新补贴标准。三是推进乡镇机构和集体林权制度改革,扩大村级公益事业一事一议奖补试点和清理化解乡村债务试点。四是支持农业综合开发,加大对粮食主产区扶持力度,加强中低产田改造,推进高标准农田示范工程建设,开展中型灌区节水配套改造项目建设。
(六)积极推进财税体制改革。一是完善财政体制。加大一般性转移支付,规范专项转移支付,实行重点生态功能区转移支付试点。推进省直管县和乡财县管改革,探索建立县级基本财力保障机制。二是推进税制改革。在新疆开展资源税改革试点,改革完善消费税制度,健全营业税相关政策,统一内外资企业和个人的房产税、城市维护建设税、教育费附加等制度。三是完善预算管理制度。建立健全政府预算体系。加强预算编制和执行管理,全面提高财政科学化精细化管理水平。
两年多来,在积极的财政政策以及其他宏观经济政策的共同作用下,我国经济率先走出国际金融危机的阴影,实现了企稳回升的良好势头。2009年GDP增速逐季回升,四个季度分别增长6.5%、8.1%、9.6%和11.3%,全年增长9.1%。2010年GDP增长10.3%,经济向好势头进一步巩固,继续朝着宏观调控的预期方向发展,呈现出增长速度较快、结构逐步优化、就业持续增加的良好态势。
“十二五”时期国内外经济形势
今后一个时期,我国经济社会发展将呈现新的阶段性特征。世界政治经济格局出现新变化,科技创新孕育新突破,同时国际金融危机影响深远,我国发展的外部环境更趋复杂。我国工业化、信息化、城镇化、市场化深入发展,市场需求潜力巨大,资金供给充裕,劳动力素质改善,体制活力显著增强,但还存在不平衡、不协调、不可持续等问题,加快转变经济发展方式刻不容缓。综合国内外形势判断,我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,经济社会总体上将保持平稳较快发展的良好态势。
(一)全球经济在发展变化中孕育新的机遇。“十二五”时期,世界经济将进入逐步复苏和结构转型双重特征并存的时期,复苏进程曲折复杂。突出表现为以下几个特征。
1.世界经济在调整中逐步恢复增长。当前,世界经济总体上保持逐步复苏势头,但面临的不确定因素仍然较多。首先,经济复苏内生动力不强。主要发达国家失业率居高难下,消费者信心总体不振,房地产市场持续低迷,短期内消费需求很难有明显改观。新兴经济体受通胀影响,增长势头可能放缓。其次,财政金融风险的制约影响进一步显现。主要经济体政府债务负担沉重,欧洲主权债务危机虽暂时得到缓解,但隐患仍未消除,一些国家被迫实施紧缩性财政政策。第三,金融体系仍存在大量的呆坏账,货币政策实施效果受到制约。国际贸易环境有所恶化。内需不振和出口驱动使美欧等国放任货币走弱,一些国家把本币贬值当作提振经济的手段,贸易保护主义进一步抬头。与此同时,世界经济也具有积极向好的因素。从应对危机的政策措施看,各国采取大规模救助措施,注重加强经济政策的协调合作,对促进经济持续增长将发挥积极作用。从推动世界经济增长的基本动力看,各国都把科技创新和新兴产业作为突破口,积极发展新能源和节能环保等绿色环保产业,这些领域很可能成为经济增长的新动力。从世界经济波动规律看,经济危机不会改变世界经济长期增长趋势。历史经验表明,在危机冲击下,一些经济体虽然出现暂时下滑,但在经历短期调整后大都能够较快恢复增长趋势。
2.经济全球化在曲折中继续发展。为应对金融危机冲击,许多国家对跨境资本流动和金融业务采取管制措施,影响了国际资本流动,对金融全球化构成障碍。一些国家特别是发达国家贸易保护主义情绪高涨,不断采取反倾销、反补贴等措施保护本国市场和就业,也给经济全球化带来新阻力。此外,发达国家和发展中国家在贸易规则制定方面的分歧增多,全球多边贸易谈判难度加大。但是,经济全球化深入发展的长期趋势不会改变。一是国际组织及大多数国家和地区,对应对金融危机冲击采取的贸易保护主义措施都坚持反对态度,继续开放市场和推动经济全球化进程,是各国实现共同繁荣的利益所在。二是上世纪90年代以来,经济全球化在生产、市场、贸易、投资、金融和科技等领域全面展开,随着交通、通信等技术的迅猛发展,这一趋势仍在不断向纵深拓展。三是近年来各种形式的区域经济合作和自由贸易区蓬勃发展,区内贸易和投资也将有力地推动经济全球化进程。
3.国际产业分工和贸易格局较大幅度调整。经济危机往往催生重大科技创新,推动新的产业革命和贸易格局调整。一是全球新一轮技术革命正处于启动期,若干重要产业正在酝酿新突破。目前,世界各国都在积极开发新能源,支持新兴产业发展,这些都将带动相关产业的发展,推动传统产业的转型升级。二是各国比较优势和国家间的竞争关系将有所改变,对全球产业分工及贸易格局产生影响。发达国家一些资金相对密集、技术含量较高的制造业,以及软件、电讯、金融服务和管理咨询等服务业,可能向发展中国家进一步转移。三是发展中国家工业化进程将有所加快,新兴经济体继续保持较高的经济增长速度,美国等发达国家的消费储蓄结构、国际收支结构将会发生变化,进而影响到全球产业分工和贸易格局调整。
4.全球治理结构发生明显变化。随着世界经济政治力量对比的变化,全球治理框架将进一步调整和重构,多极化趋势也将进一步加强。一是发达国家在世界经济总量中的份额有所降低,新兴经济体和发展中国家比重有所提高。二是发展中国家特别是新兴大国在国际货币基金组织和世界银行等国际组织中投票权和话语权增强,在国际经济政策协调中将扮演更加重要的角色。三是发达国家与发展中国家由于发展阶段不同而造成的南北差距长期存在,发展中国家以及新兴经济体内部之间在扩大出口、吸引外资等方面的利益冲突也有所加剧。
(二)国内经济发展机遇大于挑战。“十二五”时期,我国经济社会保持平稳较快发展的基本条件和长期向好的趋势不会改变,但发展的条件和动力将发生深刻变化。
1.内需潜力巨大,但尚需进一步有效释放。我国正进入工业化中后期,城镇化加速推进,区域差距逐步缩小,社会建设进一步加快,居民消费结构快速升级,扩大内需有着巨大的空间和潜力。一是城镇化将快速推进。预计到“十二五”末期,我国城镇化水平将可能突破50%。城镇化率每提高1个百分点,就会有100万到120万人口从农村到城市,将有力地拉动最终消费。二是区域发展进一步协调。随着国家区域协调发展政策措施的实施,以及不同地区产业结构调整升级步伐加快,未来几年我国区域发展差距趋于缩小,不同地区的需求潜力分阶段持续释放,将为经济平稳较快发展提供长久动力。三是社会建设步伐加快。随着教育、社会保障、医疗卫生、就业等公共服务领域的投入加大,保障和改善民生的长效机制逐步构建和完善,基本公共服务水平不断提高。但是,当前收入分配、社会保障、户籍及土地管理等制度尚不完善,消费信用体系和法制环境建设仍较滞后,推进城镇化任务艰巨,内需潜力的充分释放仍面临诸多体制机制约束,需要通过深化改革逐步加以解决。
2.生产能力提升,但自主创新能力有待提高。现阶段,我国经济社会发展具备了较好的物质技术基础,形成了比较完整的国民经济产业体系,农业基础地位进一步巩固,工业结构升级取得新进展,产业配套条件继续优化,产业集群效应进一步显现,基础设施不断完善,生产能力和国际竞争力大为提升,谷物、肉类等主要农产品产量以及钢、煤、水泥等工业产品产量都居世界第一。与此同时,我国产业结构深层次失调问题长期存在。农业基础薄弱,生产效率有待进一步提高。工业大而不强,缺乏自主创新能力。服务业发展相对滞后,高附加值的现代服务业发展较慢。加快推进产业结构优化升级刻不容缓。
3.人力资源供给有保障,但资源环境承载压力加大。我国劳动力资源丰富和成本相对较低的优势还会在较长的时期内继续存在。随着我国各层次教育水平的提高,高素质劳动者群体队伍不断壮大,将形成较低成本和较高教育素质的人力资源新优势,将为进一步推动我国的经济发展提供更多的“人口红利”。但是,目前土地、水资源、矿产资源、劳动力等各类要素成本都在上升,资源环境约束矛盾日益突出,部分地区生态环境承载能力已接近极限。
4.独特的体制优势不会改变,但改革攻坚面临深层次矛盾。随着社会主义市场经济体制不断完善,我国已经形成了既独具特色、又符合市场经济通行原则的经济体制。政府公共服务和社会管理职能不断增强,经济制度日臻完善,社会领域各项改革持续推进,财税金融改革成效明显,农村改革进一步深化,开放水平不断提升,综合国力显著增强。这次成功应对国际金融危机冲击,充分显示了我国的体制优势。但也要看到,改革不到位、体制不健全,是经济社会发展中许多深层次矛盾和问题难以得到有效解决的重要原因,迫切需要加快体制改革,消除阻碍市场发挥配置资源基础性作用的弊端,建立健全有利于科学发展的体制机制。
财政政策取向
“十二五”时期,根据面临的新形势新任务,要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,不断完善财政政策,深化财税改革,努力保持政策的连续性和稳定性,增强政策的针对性和灵活性,把短期调控任务与长期发展目标有机结合起来,促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。
(一)不断加强财政宏观调控,着力构建扩大内需尤其是消费需求的长效机制。支持扩大消费需求,继续实施更加积极的就业政策,逐步完善基本公共服务体系,加快调整国民收入分配格局,努力提高居民特别是中低收入群体的收入。研究完善扩大消费的政策,大力促进服务消费,加大对流通体系建设的支持力度,培育新的消费热点。积极寻求投资与消费的结合点,更好地发挥投资在扩大内需中的作用。优化投资结构,引导投资进一步向社会事业、农业农村、科技创新、生态环保、资源节约等领域倾斜。推动深化投融资体制改革,引导和带动民间投资增长。在坚持扩大内需的同时,稳定和拓展外需,灵活运用出口退税及其他进出口税收政策,优化出口产品结构,扩大先进技术、关键设备及零部件、原材料进口,大力发展服务贸易。
(二)大力推动经济结构调整,促进经济发展方式转变。加大基础研究投入力度,支持实施好重大科技专项,抢占科技制高点。积极完善科技投入体系,创新支持方式,增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力。培育发展战略性新兴产业,支持实施重点产业调整和振兴规划,加快推进企业兼并重组和淘汰落后产能。支持发展现代农业和现代服务业。综合运用财政政策措施,推动建成一批具有国际竞争力的重大产业基地和现代产业集群,提高产业国际竞争力。支持推进资源节约型、环境友好型社会建设。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,建立健全生态环境补偿机制。支持发展环保产业,大力推进节能重点工程,推动新能源发展。加快培育以低碳排放为特征的工业、建筑和交通体系,支持低碳技术研发、示范和产业化。提高全社会应对气候变化意识,增强适应气候变化的能力。继续完善中央对地方转移支付制度,支持区域发展总体战略,发挥各区域比较优势,促进区域间产业有序转移。
(三)加大“三农”支持力度,推进城乡统筹发展。巩固和强化支持“三农”的各项政策,增加对农林水利等农业基础设施和农村生态环境建设的投入,积极运用财政贴息、以奖代补等激励机制,引导信贷资金和民间资本投入到新农村建设。进一步完善各项补贴政策,努力促进农民增收。加大扶贫投入力度,支持完善国家扶贫战略和政策体系。加大农业综合开发力度,提高农业综合生产能力。推进农村综合改革,促进农村社会事业发展。积极推进城镇化建设,支持城镇基础设施建设,推动大中小城市和小城镇的联动发展。完善财税政策措施,引导扩大农村富余劳动力向城镇转移就业。
(四)加强保障和改善民生,促进社会公平正义。加大教育投入,着力支持多层次的教育体系。完善义务教育经费保障机制,加大对中等职业教育和高等职业教育的支持力度,进一步发展高等教育,完善家庭经济困难学生资助政策体系。继续推进深化医药卫生体制改革,逐步提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准,进一步加大对城乡医疗救助的投入力度,逐步扩大救助范围,提高救助水平;完善城乡公共卫生服务经费保障机制,推进绩效评价和政府购买公共卫生服务,支持基层医疗卫生服务体系建设。支持完善社会保障制度,构建社会安全网。继续完善新型农村合作医疗制度,全面开展城镇居民基本医疗保险,推进新型农村养老保险试点。推动文化事业发展,支持构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系,提升国家文化软实力。进一步加大投入力度和完善体制机制,支持保障性住房建设,着力实现住有所居目标。
(五)加快财税体制改革,建立健全有利于转变经济发展方式的体制机制。健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上,按照“法律规定、受益范围、成本效率、基层优先”的原则,合理界定中央与地方的支出责任,并逐步通过法律形式予以明确。增加一般性转移支付的规模和比重,分类规范专项转移支付。推进省以下财政体制改革,强化乡镇财政管理。以保工资、保运转、保民生为目标,在中央和省级财政加大支持力度的基础上,建立健全县级基本财力保障机制。改革完善税收制度。相应调减营业税等税收,合理调整消费税范围和税率结构,完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税,全面改革资源税,研究开征环境保护税和推进房地产税改革。逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。推进财政科学化精细化管理。完善政府预算体系,健全公共财政预算,全面编制政府性基金预算,扩大国有资本经营预算范围,规范社会保险基金预算。针对财政管理中存在的薄弱环节,完善财政法规制度,完善预算编制制度,强化预算执行管理,加强管理基础工作,建立健全预算绩效管理制度,健全预算公开机制,全面提高财政科学化精细化管理水平。财
(作者为财政部综合司司长)
责任编辑 廖奎
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