时间:2020-01-22 作者:赵杰 吴孔凡 胡雪峰 (作者单位:国务院农村综合改革工作小组办公室)
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摘要:
新疆是全国5大牧区之一,天然草原面积8.6亿亩,可利用面积7.2亿亩,现有22个牧业县和15个半牧业县,33个边境县中17个为牧业县,牧区人口近450万人,牧区在新疆经济社会发展中具有举足轻重的位置。近日,我们赴新疆自治区和生产建设兵团,对阿勒泰、吐鲁番、喀什和昌吉所属县市的牧区经济社会发展和体制改革情况进行了调研。总体上看,新疆牧业发展较快,牧民收入稳定增长,牧区社会和谐稳定,但当前牧区仍是新疆最贫困的地区之一,草原生态恶化、生产方式粗放、公共服务落后、牧民子女受教育和就业难等问题非常突出,需要抓紧出台有效措施促进牧区又好又快发展。
一、新疆牧区改革的基本情况
(一)积极推行草原家庭承包责任制。新疆草原承包工作,分颁发草原使用证和草原承包两个阶段进行。1989—1992年,根据《草原法》的要求,新疆将草原使用权以县级人民政府的名义直接确定给牧民,并颁发了草原使用证。1996年以来,本着大稳定、小调整的原则,对草原四至界限、面积、等级等重新进行确认,并留出牧道、饮水点、配种站、药浴池等公共草场,制定...
新疆是全国5大牧区之一,天然草原面积8.6亿亩,可利用面积7.2亿亩,现有22个牧业县和15个半牧业县,33个边境县中17个为牧业县,牧区人口近450万人,牧区在新疆经济社会发展中具有举足轻重的位置。近日,我们赴新疆自治区和生产建设兵团,对阿勒泰、吐鲁番、喀什和昌吉所属县市的牧区经济社会发展和体制改革情况进行了调研。总体上看,新疆牧业发展较快,牧民收入稳定增长,牧区社会和谐稳定,但当前牧区仍是新疆最贫困的地区之一,草原生态恶化、生产方式粗放、公共服务落后、牧民子女受教育和就业难等问题非常突出,需要抓紧出台有效措施促进牧区又好又快发展。
一、新疆牧区改革的基本情况
(一)积极推行草原家庭承包责任制。新疆草原承包工作,分颁发草原使用证和草原承包两个阶段进行。1989—1992年,根据《草原法》的要求,新疆将草原使用权以县级人民政府的名义直接确定给牧民,并颁发了草原使用证。1996年以来,本着大稳定、小调整的原则,对草原四至界限、面积、等级等重新进行确认,并留出牧道、饮水点、配种站、药浴池等公共草场,制定出承包方案,经村民代表大会同意后,绘制成牧民承包草原分布图,由发包方与承包方签定承包合同书。目前,冬草场、打草场、春秋草场以家庭承包经营为主,夏牧场以联户承包为主,村集体经济组织预留的调剂或抗灾使用的草场则以集体承包为主。同时,积极推进国有牧场经营体制和管理体制改革,通过撤场建乡、并乡,实行场乡合一的改制,全区国有牧场由1985年的182个减少到123个。
(二)深化牧区农村综合改革。近年来,新疆在牧区同步推进农村综合改革,并取得了较大进展。在乡镇机构改革方面,牧区乡镇机构精减,党政副职领导兼任,职能转变,综合设置3-5个内设机构,按职责设岗配备干部,强化公共服务和社会管理,总体运行良好。在县乡财政管理体制改革方面,普遍推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革,推行“村财乡管”,初步建立了村级运转经费保障机制。从2005年起,自治区把取消“三提五统”后由财政转移支付补贴乡镇的共2.5亿多元资金全部转移补助到村,使各级财政对村一级的补贴达到5亿多元。从2007年开始,自治区每年对1093个集体经济薄弱村给予5000-15000元的工作经费补助,确保全区每个村级组织年工作经费不少于2万元。2009年下半年起,自治区拨出专款,为全区所有村干部每人每年增加1000元补贴。在农村义务教育体制改革方面,牧区实行以县为主的农村义务教育管理体制。在集体林权制度改革方面,为避免生态林地确权到户后加剧生态破坏,在5个县开展了集体林权制度改革试点。
目前,新疆牧区体制仍存在一些亟待解决的问题。一是牧区草原承包、流转等机制不完善。草原家庭承包责任制落实不够,草场权属不明确的问题依然存在,草场流转机制尚不完善,草场保护和征占用补偿机制不够健全。二是农村综合改革亟待深入。牧区乡镇机构改革和事业站所整合难度大,基层财政运行面临较大困难,乡村债务包袱沉重,兵团和地方国有牧场社会负担较重,国有牧场体制改革问题亟待解决。三是基层民主管理与牧区生产力不相适应,跟不上形势发展的需要。四是牧区金融服务基础条件较差,不能满足牧民生活和牧业生产对信贷的需求,牧民贷款难的问题非常普遍。五是牧区基础设施和公共服务发展滞后。总体上看,牧民收入明显低于农民,且收入差距出现逐步拉大的趋势。2009年,新疆牧民人均纯收入2500多元,仅为农民的一半左右。目前,牧民已成为新疆的最低收入群体,牧区已成为新疆贫困程度最深的地区之一。深化牧区体制改革,促进牧区经济社会又好又快发展,显得尤其重要。
二、有关牧区改革发展的建议
(一)以保障牧民合法权益为目标,进一步完善草原承包制和流转制度
一是深入落实草原家庭承包责任制,对于已承包到户的草原,要认真开展摸底调查,规范、完善和充实承包合同;对于没有承包到户或联户的草原,要在尊重牧民意愿的前提下,进一步明确权属,划清界限,减少纠纷。二是完善草原承包经营权权能,依法保障牧民对承包草原的占有、使用和收益等权利。三是加强草原承包经营权流转管理和服务,建立健全草原承包经营权流转市场,引导牧民按照依法、自愿、有偿原则流转草原承包经营权,鼓励发展多种形式的适度规模经营。四是改革草原征占用制度,规范草原征占用行为,提高草原征占用补偿标准,切实保障牧民合法权益。五是建立基本草场保护制度。将人工草场、改良草场、重要放牧场、打草场及草原自然保护区等具有特殊生态作用的草场,划定为基本草场,实行严格的保护制度,防止擅自征占用或改变用途。六是完善草原法制和监理体系,将草原纳入法制化、规范化管理轨道,加强草原承包和生态监管。
(二)以草原的不同属性为依据,分类制定相应的草原保护与建设措施
草原既有生态属性,也有经济属性,前者起到绿色屏障的作用,后者发挥提供畜产品和就业机会的作用。作为边境线上游牧活动的承载地,边境草原还有较强的社会属性,沿边放牧体现的是国家主权和护边、戍边行动。当地干部群众形象地说:一座毡房就是一个哨所,一次放牧就是一次巡逻。
应按照草原的三类属性,有针对性地分别制定相应的政策措施,促进草原生态保护与建设。从生态属性看,应合理划分生态型草原,建立生态草原功能区,实行严格禁牧保护。探索生态草原管理的有效形式,加强监理,规范开发利用,改善草原环境。完善天然草原退牧还草政策措施。按照核减超载牲畜数量、核定草地禁牧休牧面积的办法,开展草原生态补偿试点,建立草原生态补偿机制和保护奖励机制,调动地方政府和牧民保护草原的积极性,形成有效保护生态环境的长效机制。从经济属性看,对生产型草原实行以草定畜、草畜平衡制度,防止超载过牧。国家要加大对生产型草原综合开发的投入力度,大力发展灌溉草场,搞好以水利为中心的饲草料地建设,加快引进草原新技术和牧草新品种,加快退化草原植被恢复、高产优质人工草场建设、生物治虫灭鼠等适用技术推广,支持天然草原恢复与建设,提高草原生产能力。要继续推广舍饲养畜、休牧轮牧,改善草畜品种、调整畜群结构,提高生产效率。要对牧民购买的牧草种子和草畜良种给予一定的补贴。从社会属性看,应给予边境地区放牧护边、戍边行动一定的经济补偿,已有的应逐步提高补助标准,以此调动牧民护边、戍边行动的积极性。
(三)以促进牧民增收为核心,着力保障和改善民生
一是进一步加大对牧民定居工程的支持力度。改变牧民传统的生产、生活方式,需要加大牧民定居工程建设力度,扩大实施范围,提高补助标准,完善相关配套设施,帮助牧民实现暖季放牧、冷季舍饲和农牧并举,真正让牧民定得下、稳得住、富得起。二是进一步加大以水利工程建设为重点的牧区基础设施建设。增加水利控制性工程,推广滴灌等节水技术和设施,解决牧区发展的瓶颈制约。改善通讯、照明等基础设施,让牧民在游牧中用得上水电、通得上电话、看得上电视。三是进一步完善牧区学前教育、义务教育、医疗卫生等制度。落实农村义务教育经费保障机制,要在牧区逐步建立覆盖学龄前儿童的双语教育流动站,提高牧区住宿生生活费补助标准,完善贫困生救助制度,保证不让学生因家庭贫困而失学。改善医疗卫生条件,建设适合牧区特点的流动卫生站,健全畜牧防疫体系,保障人畜安全。要从师范、农业、医学院等大学毕业生中,通过择优考试选择一批优秀人才到牧区流动学校、卫生站和畜牧防疫站工作。四是加强职业技能培训和就业服务,提高牧民自身素质和就业、创业能力,扩大就业门路和创收渠道。五是提高畜产品附加值。鼓励发展各种类型专业合作组织,引导龙头企业与基地、牧户建立稳定的产销协作关系和多种形式的利益联结机制,促进龙头企业与牧户结成更紧密的利益共同体,延长畜牧业产业链条,提高畜产品附加值,实现牧民多环节增收。
(四)以金融创新为动力,加大金融对牧区的支持力度
一是继续运用货币政策工具加大对畜牧业的信贷支持力度。积极发挥支农再贷款和差别存款准备金率的政策导向作用,根据牧区畜牧业发展的有效资金需求,灵活调剂支农再贷款限额,增强农村信用社资金实力。二是进一步加快牧区信用工程建设。继续推动信用村(镇)、信用户的创评活动,引导金融机构加大对信用村(户)的信贷政策倾斜,努力营造良好的农村信用环境。三是引导农村信用社加大信贷产品创新。突破现有小额贷款发放方式的限制,发展适合畜牧业生产规模和生产周期的牧业抵押、担保贷款业务。四是积极引导各类金融机构增加牧区服务网点。抓紧制定实施对牧区新设金融机构费用补贴等办法,逐步消除基础金融服务空白乡镇,大力培育村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型金融机构。五是继续加大牧区信贷扶贫工作。积极配合贫困牧区整乡(村)推进扶贫、产业带动扶贫、培训转移就业和防灾避灾产业建设,提高扶贫信贷政策的有效性。六是建立完善政策性农业保险体系。发展多种形式、多种渠道的畜牧业保险,加快畜牧业政策性保险试点工作,探索建立适合不同地区、不同畜禽品种的政策性保险制度。七是建立牧业贷款风险补偿机制。建立草原生态建设贷款和畜牧业贷款风险基金,通过提供贴息和弥补呆账损失或减免税费等,进一步增强金融机构对牧区信贷投入的信心。八是健全完善有关政策。包括涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策,完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的政策。
牧区改革发展建议:
1.完善草原承包制和流转制
2.分类制定草原保护与建设措施
3.促进牧民增收
4.加大金融对牧区的支持力度
5.加强农村公共服务能力建设
6.加强基层组织建设和民主管理
(五)以加强农村公共服务能力建设为重点,深入推进农村综合改革
一是推进乡镇机构改革,切实转变乡镇职能和工作重点。转变乡镇政府职能,将工作重点放在落实草原承包政策、改善牧民基本生产生活条件、组织牧民有序转场、引导劳动力多渠道转移就业、组织防灾救灾等方面。继续推进乡镇事业单位改革,按照政府承担、财政保障、招标采购、农民认可的原则,引入政府采购、国库直接支付等机制,创新、完善“花钱买服务,养事不养人”的农村公益性事业发展机制。按照民办、民管、民受益的原则,鼓励和支持发展各种形式的畜产品行业协会、专业合作社,把转变政府职能同加强行业协会自身建设紧密结合起来,使其真正成为连接牧户与龙头企业、牧户与市场、牧户与银行的桥梁和纽带,提高牧民的组织化程度。二是推进“省直管县”财政管理方式改革,壮大县域经济活力和实力。进一步理顺省以下政府间事权划分与财政分配关系,增强基层政府提供公共服务的能力。逐步建立县级基本财力保障机制,探索建立乡镇基本财力保障制度,推进地区间基本公共服务均等化,确保县乡政府有钱办事。三是切实落实好村级经费保障机制改革政策,确保村级组织正常运转。中央财政要通过奖励政策措施,引导地方各级政府适当提高村级办公经费和人员报酬的标准,调动村级组织为牧民服务的积极性。以基层党组织阵地建设为依托,整合相关资源,加大对乡村公共服务中心的支持力度,改善基层公共服务条件。四是积极开展乡村债务清理化解试点,减轻牧区债务包袱。认真做好农村义务教育债务清理化解考核验收等扫尾工作,积极探索新债控制的制度办法。同时,积极推进其他公益性乡村债务清理化解试点工作。五是积极推进一事一议财政奖补试点工作,改善牧区村级公益设施。进一步扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点范围,加快推进试点工作,健全村级公益事业建设新机制,改善牧道、人畜饮水等基础性公益设施,形成大家事、大家议、大家定、大家管的良好氛围,促进村级民主管理进程。六是配合国有农牧场体制改革,积极推行国有农牧场分离办社会改革工作。
(六)以促进社会和谐稳定为目的,加强基层组织建设和民主管理
结合牧区分散和牧民流动的特点,进一步巩固和加强党的基层组织,强化基层党组织带头人队伍和基层政权建设,稳定和充实乡村干部队伍,增强带领各族群众脱贫致富奔小康的能力和本领。加大培训教育力度,增强基层干部的法律意识和服务水平,切实保障村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利和合法权益,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,扎实推进民族团结进步,维护社会和谐稳定。财
责任编辑 张蕊
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