水利是国民经济的基础设施和基础产业，水利改革发展事关国计民生和科学发展全局。党中央、国务院历来高度重视水利工作，始终把加强水利发展改革作为一项长期性、经常性的战略任务。党的十七届五中全会明确提出，“农村基础设施建设要以水利为重点”，这是中央着眼于经济社会发展全局作出的一项重大战略决策。2010年底的中央农村工作会议，对加强水利改革发展再次作出了重要部署和安排，把水利工作摆到党和国家事业发展更加突出的位置。刚刚印发的《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，对新时期水利改革发展工作进行了全面部署。我们要认真贯彻落实中央决策精神，积极发挥公共财政职能，大力支持和推进水利改革发展。

一、支持水利改革发展是公共财政的重要职能

公共财政是国家和各级政府履行职能的重要物质基础、政策工具、体制保障和管理手段，具有优化资源配置、调节收入分配、加强宏观调控、实施监督管理等重要职能作用。水是生命之源、生产之要、生态之基。水利具有很强的公益性、基础性、战略性。中央农村工作会议提出要大兴水利强基础，要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。支持水利加快改革发展，是公共财政的一项重要职能。

近年来，各级财政部门坚持多渠道、多层次、全方位筹集水利资金，通过基本建设投资、财政专项资金、政府性基金和水资源费等多种渠道，进一步加大了对水利建设的投入力度，支持大江大河大湖治理、农村水利建设、水土保持和生态建设、水资源管理与保护、水利防灾减灾、南水北调工程建设等取得明显成效。据初步统计，“十一五”时期中央财政累计安排水利投入3655亿元，比“十五”时期增加1883亿元，增长106.26%。各级财政特别是中央财政对水利建设的投入大幅度增长，对加快我国水利建设发展、确保大江大河安澜、实现农业连续丰收发挥了重要的作用。与此同时，公共财政逐渐完善支持扶持政策，支持水利工程管理体制改革，实行最严格水资源管理制度，支持节水型社会建设，建立农田水利建设资金整合机制，实施小型农田水利重点县建设等，并取得显著成效。

我国是一个水利大国。我们要清醒地认识到，现阶段我国水利基础仍然十分薄弱，突出表现在农田水利基础设施脆弱、中小河流和一些江河主要支流防洪标准低、小型水库病险率高、山洪灾害威胁大、供水保障能力不足等。特别是随着工业化、城镇化加快推进，水利发展滞后的问题越来越突出，水利基础薄弱的制约越来越明显，加快水利改革发展迫在眉睫，任重道远。各级财政部门要切实发挥公共财政的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，继续调整和优化财政支出结构，突出“三农”等重点支出需要，在推动水利改革发展中发挥更加积极的作用。

二、“十二五”时期财政支持水利建设的基本思路

“十二五”时期，水利改革发展面临着新的形势和任务：社会主义新农村建设、区域协调发展等国家重大发展战略的实施，对水利发展提出了更高要求；保持经济社会平稳较快发展，加快推进经济结构战略性调整，为加快水利建设提供了重要机遇；推进资源性产品价格等重点领域和关键环节的改革，为深化水利改革与加强管理创造了更好条件；全球气候变化导致极端天气和气象灾害增多，水旱灾害的不确定性日益突出，赋予了水利建设更紧迫的使命。因此，各级财政部门要以党的十七届五中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，建立水利投入稳定增长机制，继续大幅度增加投入规模，创新和完善资金管理机制，突出支持水利重大薄弱环节建设，推进水利重点改革工作。

（一）正确处理好财政支持与社会参与的关系。在社会主义市场经济条件下，加快水利改革发展，既要充分发挥财政职能作用，也要积极调动社会各方面的积极性，形成多元化水利投入机制。在各级财政努力增加水利投入的同时，要建立健全投入引导机制，通过财政贴息、以物代资、以奖代补、民办公助等投入激励机制，引导信贷资金、民间资本投入水利建设领域。

（二）正确处理好统筹兼顾与突出重点的关系。农田水利基础薄弱、城乡和区域水利差距明显、水资源供需矛盾等问题较为突出，水利建设资金需求非常巨大。财政既要统筹兼顾，全面支持各项水利改革发展工作，又要突出重点，从我国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和财政承受能力，适当集中财力，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题，优先支持水利重大薄弱环节建设。

（三）正确处理好工程建设与资源管理的关系。目前，工程建设占水利投入的比重很高，但是水利管理体制机制建设滞后。要着力解决体制性机制性问题，健全管理制度，推进管理机制改革。要积极支持水资源管理工作，推动水利事业全面健康可持续发展。

（四）正确处理好增加投入与提高资金使用效益的关系。一方面，要继续较大幅度增加水利建设资金投入。另一方面，要继续深化改革，健全和完善制度，采取切实有效措施加快水利建设资金预算执行进度，提高资金使用效益。近年来，各级水利资金支出进度比较慢，在一定程度上影响了财政资金的使用效益。要高度重视预算执行工作，牢固树立“编制与执行并重、分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，切实加强水利资金支出预算执行管理工作，加快水利资金预算执行进度。

三、财政支持水利建设的主要措施

（一）继续加大投入力度，建立稳定的水利资金增长机制。一是要加大公共财政投入力度。逐步提高水利建设资金在固定资产投资中的比重，较大幅度地增加财政专项资金投入，完善政府性水利建设基金的筹集政策，落实水资源费和从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设等政策，加大水利建设的贷款贴息力度。二是理顺事权与财权的关系，逐步形成中央与地方分级或分项目负责的共同投入机制。要按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，界定中央和地方的事权和支出责任，逐步形成中央与地方分级或分项目负责的共同投入机制。属于中央的事权，不再要求地方配套；属于地方的事权，地方要切实承担起支出责任。三是要进一步完善和创新水利建设的投融资体制。逐步建立以政府为主导的农村水利建设投入机制和引导农民、社会各方面力量参与农村水利建设管理的激励机制，探索研究其他增加水利建设投入的有效途径。

（二）坚持突出重点，优先支持水利重大薄弱环节建设。加强水利建设，要坚持突出重点、统筹兼顾、因地制宜、循序渐进。当前，要突出抓好以下几项重点工作。一是支持全面加强农田水利建设。继续大幅度增加农田水利建设投入，并向粮食主产区倾斜，突出支持农田水利“卡脖子”和“最后一公里”工程，加强灌溉与排水、骨干水利工程与田间末级渠系配套，发展有效灌溉面积。坚持连片治理，整体推进，建立健全考核激励机制，加快小型农田水利重点县建设步伐。积极支持农民用水合作组织发展，增强农民自管自用能力，为小型农田水利设施良性运行创造条件。加强山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。大力支持推广先进适用的节水灌溉技术，健全节水灌溉技术服务体系，形成合理的农业用水分配和管理机制，运用农艺、工程、管理、科技等综合措施，发展高效节水灌溉农业。二是支持中小河流治理、小型水库除险加固和山洪灾害防治。按照国务院《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》要求，进一步合理调整投资结构，切实把中小河流治理和小型水库除险加固作为重点，优先治理洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流和河段，消除水库安全隐患，尽快提高防御能力。抓紧在全国范围内实施山洪灾害防治规划，以非工程措施为重点，加强监测预警系统建设，建立基层防御组织体系，全面提高山洪灾害防御能力，最大程度减少山洪灾害损失。三是支持加快解决农村饮水安全问题。大力推进集中供水和城乡供水一体化建设，着力改善农村生活用水条件，尽快让农民便捷地喝上洁净水、放心水。四是支持实施最严格的水资源管理制度。要像重视国家粮食安全一样重视水资源安全，像严格土地管理一样严格水资源管理，像抓好节能减排一样抓好节水工作。采取有效措施，足额征缴和管好用好水资源费，积极推进水资源的开发、配置、使用、管理、节约和保护，支持建立用水总量、用水效率和水功能区限制纳污三条红线制度。五是支持深化重点领域水利改革。继续深化水利投融资体制改革，多渠道筹集水利建设资金；继续推进水利工程管理体制改革，促进水利工程良性运行；继续支持农村小型水利设施产权制度改革、农业水价综合改革、基层水管单位和灌区管理体制改革，发挥市场机制作用，调动基层干部和农民群众的积极性，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于水利科学发展的体制机制。

（三）创新财政支持机制，规范和加强水利资金使用管理。在不断加大投入力度的同时，要积极探索和创新财政支持机制，健全资金管理制度，强化资金监管，不断提高水利资金的使用效益。一是要积极推进水利建设资金和规划的整合。要对现有水利建设相关规划进行认真梳理和归并，依据规划对相同或相似用途的资金进行归并和整合，实行统筹安排和集中使用。要进一步完善资金整合机制，大力推进农田水利建设资金整合。有关部门要共同编制全国农田建设总体规划，统一建设标准、目标要求、主要任务，明确区域划分和部门分工，加强协调配合，提高规划的科学性、合理性、可行性，确保建设措施和规划的落实。二是要健全水利资金管理制度。按照“依法行政、依法理财”和“权力搜索、规范流程”的要求，加强制度建设，建立健全覆盖资金分配、拨付，项目立项、选择、实施、验收、后续管理等环节在内的整个资金运行全过程的管理制度体系。要积极推行绩效考评机制，扩大水利项目支出绩效考评范围，改进考评办法，强化考评结果的运用，形成注重绩效的氛围。三是不断加强部门预算管理。紧紧抓住和服务水利部门的中心工作，为部门履行职能、实现事业发展目标提供财力保障。进一步完善现行定员定额标准体系，建立与部门机构正常运转和日常工作任务合理需要相适应的基本支出保障体系；切实加强结转结余资金管理，逐步消化财政拨款结转和结余；健全完善预算执行管理机制，坚持目标管理、定期通报、重点分析等机制，强化执行与预算挂钩机制，加快部门预算支出进度，探索预算执行公开机制。财

（作者为财政部农业司司长）

责任编辑 冉鹏