时间:2020-01-21 作者:屈霞 (作者单位:中国农业大学)
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摘要:
二战后,日本和拉美国家都经历了一段经济高速增长期,此后却陷入了低工资、低产业构成和高外贸依存度的“两低一高”发展困境,突出表现为经济增长放缓,收入差距增大,社会矛盾尖锐。为摆脱困境,日本实施了“国民收入倍增计划”,拉美国家则选择了“福利赶超政策”。这两种政策选择既包含相似的内容,更有不同之处。从实施效果上看,日本成为经济赶超战略成功的典型代表,拉美国家则落入了“增长陷阱”,“拉美化”一度成为概括这一地区贫富悬殊、失业率居高不下、社会矛盾难以缓解等种种发展困境的代名词。目前,我国正处于经济增长转型的关键时期,比较上述两种政策的异同,分析其中的成败原因,对我国具有一定的现实借鉴意义。
一、政策要点对比
日本政府从1960年开始实施影响深远的国民收入倍增计划,旨在纠正农业与非农业之间、大企业与中小企业之间、地区相互之间以及各阶层之间的收入差距,大幅度提高国民的生活水平。拉美国家则效仿发达国家的福利制度和就业保障制度,试图通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策,快速提高低收入阶层收入,缩小收入差距。
(一)经济产业政策对比。面对国内垄断资本扩张过快的势头,国民收入...
二战后,日本和拉美国家都经历了一段经济高速增长期,此后却陷入了低工资、低产业构成和高外贸依存度的“两低一高”发展困境,突出表现为经济增长放缓,收入差距增大,社会矛盾尖锐。为摆脱困境,日本实施了“国民收入倍增计划”,拉美国家则选择了“福利赶超政策”。这两种政策选择既包含相似的内容,更有不同之处。从实施效果上看,日本成为经济赶超战略成功的典型代表,拉美国家则落入了“增长陷阱”,“拉美化”一度成为概括这一地区贫富悬殊、失业率居高不下、社会矛盾难以缓解等种种发展困境的代名词。目前,我国正处于经济增长转型的关键时期,比较上述两种政策的异同,分析其中的成败原因,对我国具有一定的现实借鉴意义。
一、政策要点对比
日本政府从1960年开始实施影响深远的国民收入倍增计划,旨在纠正农业与非农业之间、大企业与中小企业之间、地区相互之间以及各阶层之间的收入差距,大幅度提高国民的生活水平。拉美国家则效仿发达国家的福利制度和就业保障制度,试图通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策,快速提高低收入阶层收入,缩小收入差距。
(一)经济产业政策对比。面对国内垄断资本扩张过快的势头,国民收入倍增计划期间,日本实施了鼓励国内投资和促进中小企业发展的政策。一是在法律或政策上给予中小企业有力支持。1963年政府制定了《中小企业基本法》,通过各种措施推动中小企业的设备现代化和专业化生产,以便提高它们的劳动生产率。二是日本政府实行了控制外国投资的政策,为国内资本留出更多投资机会,促使国内的高储蓄能够转化为投资。三是平衡预算,以使政府开支不影响私人投资。相比较而言,拉美国家具有历史继承的垄断经济特征。18—19世纪,拉美的殖民统治就呈现出精英垄断的社会特征,这种政治垄断延伸至经济领域,官僚、商人和国际资本组成了一个个带有垄断性质的分利集团,他们垄断经济资源,操控舆论,影响政策制定过程,从而牟取暴利。而大多数拉美国家的政府对这些垄断集团采取了默认态度,在推进福利赶超政策时,并没有采取有效措施改善国内经济结构的失衡状态。
(二)社会保障政策对比。提高社会保障水平是两者共同的选择,不同的是,日本的着力点主要在提高社会保障的覆盖面,而拉美则是提高社会保障标准。目前,拉美的社会保障水平在发展中地区是最高的,虽然保障程度不及发达国家,但社会保障税率却接近或高于发达国家。日本从1961年起实行全体国民健康保险和补贴制度,将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者强制纳入社会养老保险体系中,政府负责充实社会资本和增加社会福利,提高健康保险给付率。由此,日本以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立,并得到迅速普及。
(三)农村农业政策对比。日本政府重视提高农业劳动者的收入,制定了旨在增加农业劳动者收入的《农业基本法》,并规定了“生产者米价”。“生产者米价”远高于国际市场,是美国米价的2.7倍,带动了整个农产品价格上涨和工农业““剪刀差”的逐步缩小。一方面使农民积极购买生产资料,农业的全面机械化基本上是在这个时期实现;另一方面,使农民买得起、用得起生活资料,一般耐用消费品得以在农村普及,为工业品生产创造出了广泛的市场需求。拉美国家则忽视了农村的发展和投入,任由农业大资本兼并土地,中小农户大量破产涌向城市,增加了城市劳动力供给,劳动力价格被进一步压低,造成了“过度城市化”。尤其在20世纪60、70年代拉美国家“进口替代工业化”快速发展时期,工业与农业发展严重失衡,忽视了农业对工业发展的基础性支持作用,致使许多拉美国家尽管土地资源禀赋丰腴,粮食、食品却仍需要依赖进口。
(四)社会支出的公平性对比。日本政府非常重视对基础教育发展的投入,规定凡自愿到边远地区任教的教师,其工资为大城市教师工资的两倍,政府将教师资源在农村和城市之间平均分配,全面提高了基础教育质量。拉美国家的社会支出则过多地投向高等教育、医疗和各种补贴等高收入阶层受益更多的领域,而向低收入阶层提供的公共服务质量较差。例如,拉美国家优先发展中等、特别是高等教育,高等教育数量扩张的速度是各类教育中最快的,基础教育长期受到忽视,低收入阶层从教育中受益有限,尤其是贫困阶层子女难以通过受教育实现社会升迁。
二、政策效果对比
(一)日本国民收入倍增计划的实施效果。日本国民收入倍增计划取得了辉煌成果,最直接的表现是计划实施期间日本经济实现了高速增长。1955年日本国民财富总额约为20万亿日元,1970年增加到160万亿日元,增长了约7倍,1968年成为西方世界仅次于美国的第2大经济强国。更为重要的是,日本经济同步实现了““经济增长””与““国民增收”的协调统一。
一是促进了中小企业发展。中小企业迅速发展,从业人员占到总就业人员的70%以上。至今日本仍以拥有众多高、精、尖技术的中小企业著称。
二是普通劳动者收入提高。1961—1970年,日本制造业工人工资的年均增长率达到6.75%。短短10年间,普通人的收入增长超过一倍。失业率也保持在1.1%—1.3%的低水平。1970年代以后,日本的经济增长率下降到年均增长4.5%,但是日本工人的工资年均增长率,依旧保持在6%以上。
三是城乡差别缩小。1955年城市工薪家庭人均收入为农户人均收入的1.3倍,1960年扩大到1.5倍。但1970年,农村人均收入与城市居民收入持平,1975年以后农户人均收入超过了城市工薪家庭的人均收入,城乡收入对比发生了根本的变化。1970年代初期至今,日本多数年份农村人均收入都高于城市居民收入水平。
四是内需扩大。日本普通工人工资普遍上涨,生活开支增加速度低于通货膨胀速度,消费热潮随之出现。各种家庭耐用消费品,如彩电、冰箱、洗衣机、吸尘器、微波炉、热水器、立体声音响等普及率甚至达到90%以上。与之相应的是,以出口为主的制造企业积极转型应对国内市场需求,促进了日本的化工、家电、汽车工业的迅速崛起。
五是实现产业结构升级。20世纪60年代初,日本的对外贸易是以劳动力价格低廉取胜,造成国际贸易不平衡,因此也被发达国家视为“三等公民“。收入倍增计划实施后,日本工资水平得到大幅提升,使得相对劳动而言,资本的价格变得“便宜”起来。于是企业不断地加大设备投资的力度,加快技术进步的步伐,又从供给和需求两方面刺激了经济的高速增长,推动了产业结构升级。
(二)拉美国家福利赶超的政策效果。福利赶超政策并未使拉美国家走上富强之路。从1950年到1970年代末,拉美地区人均GDP的年均增长在2%—3%之间,整个1980年代却是负增长,被称为“失去的80年代”。1990年代拉美经济略有回升,进入新世纪,人均GDP年增长只有0.2%。同时,贫富差距的扩大则使拉美的贫困率有增无减。
一是拉美国家经济结构日益分裂为正规部门和非正规部门,加剧了社会阶层分化。拉美国家的福利赶超政策引发了非正规经济部门的存在与扩大,宏观经济被割裂为正规部门和非正规部门,大量的经济生产能力被用来为精英集团生产奢侈品,产生了低效率、不公平的收入分配格局,成为导致增长陷入停滞的重要因素。这是因为由于实力雄厚的企业主以资本替代劳动,促使正规部门就业容量有限,大量劳动力只有进入非正规部门,非正规部门劳动力收入进一步降低。一方面,正规部门的垄断降低了经济的活力,另一方面则是非正规部门的贫困激化了社会矛盾,缩小了内部市场的空间。
二是非正规部门工人收入和福利状况不断恶化,加剧了收入分配差距。新增劳动力进入非正规经济部门不断增多,这些非正规部门往往选择逃避缴纳社会保障税,就业人员很难享受到社会保障,使得拉美国家的社会保障体系呈现出分层化、分散化和不公平的特点,加剧了贫富分化。1970年前后,拉美国家的基尼系数已达到了警戒线,巴西的基尼系数高达0.66,最低的阿根廷也达到了0.44。1980年代以来,拉美国家的收入分配集中程度更加强化,已成为严重的社会问题。
三是积累了债务风险,加剧了宏观经济周期性波动。为实现收入再分配的目标,拉美国家长期盲目进行财政扩张,追求高标准的福利水平,忽视财政赤字及债务危险,造成财政赤字难以削减,财政风险不断聚集。1970年代政府实施的脱离自身承担能力的“负债增长”计划,导致了1980年代的债务危机,对宏观经济产生了周期性影响。
四是影响了社会稳定,导致社会动荡。经济结构的长期分化和贫富差距的鸿沟造成了社会阶层的割裂,富者愈富,贫者愈贫,社会各阶层人口缺少纵向流动性,穷人既无生存的尊严,也没有改变命运的希望,最终导致社会动荡。在农村,一些拉美国家从1980年代中期就存在着无地农民运动问题,激进知识分子和广大无地农民相结合,进行有组织的抗议活动,要求政府将闲置的土地分配给无地农民,暴力事件时有发生。在城市,拉美的社会治安问题尤其突出。
三、几点启示
(一)政府要在公平初次分配中发挥积极作用。没有政府的干预,市场机制必然导致收入分配差距扩大,降低社会总需求,导致投资机会的逐步萎缩,影响经济增长。日本在经济增长的关键时刻采取了支持中小企业发展、限制大资本经济扩张等政策,提高了中小企业竞争力,扩大了就业需求,提高了工人收入。拉美的教训则显示,政府如果放任国内和国际大资本的经济垄断,社会初次分配向资本过度倾斜,将形成规模庞大的低收入阶层。
(二)福利政策首要关注公平性。政府实施福利政策的目标是保障公民的基本权利,实现社会的基本公平。因此,在既定的财力水平下,制度设计的公平性应是优先考虑的因素。社会支出规模必然受制于经济发展阶段和财政收入水平,拉美国家过度提高正规部门劳工的福利水平,用于基础教育和医疗、最低救济金的公共支出势必较少,而这些恰恰是贫困阶层受益较多的项目。政府福利保障向中高收入群体倾斜,既人为加重了市场收入分配不公程度,又造就了一批既得利益阶层,增加了政策调整的难度,降低了社会凝聚力。换言之,拉美国家收入分配的制度性扭曲,使得低收入阶层难以分享经济发展成果。
(三)要加强农村公共产品供给。在二元经济转型中,拉美国家长期重视工业而轻视农业发展,重视城市而轻视农村发展,导致城乡发展严重失衡,其中财政政策的失误不容忽视。这表明,在经济发展的黄金时期要强化财政手段对农村的再分配职能,以消除对农村贫困人口和工业化无法吸纳的剩余劳动力所带来的社会排斥。相对而言,日本统筹城乡发展的政策取得了良好的效果,说明加强农村公共产品供给、提高农民收入对促进整个国民经济的协调发展具有重要意义。
(四)重视财政“顺周期”趋向和财政风险。凯恩斯主义希望财政政策能够发挥“逆周期”的调控职能,但是,在经济繁荣财政收入较高时要求政府紧缩开支、缩减债务规模是困难的,而在经济不景气财政收入萎缩时政府因受到的赤字和偿债压力,削减财政支出尤其是社会支出是政府自然的选择。拉美国家的实践证明,财政政策在实践中往往呈现“顺周期”的特征,因此,应及时评估财政风险状况,估算隐性债务和或有债务,发挥财政政策““逆周期”调控作用。
四、政策建议
(一)限制大资本扩张,扩大市场容量,支持中小企业发展。从世界各国统计数据看,微型企业和中小企业一般容纳大部分就业。而目前,我国中小企业发展尚显不足,创业环境有待改善,有必要对能够更多吸纳劳动力的第三产业和中小企业的发展给予应有的重视。可借鉴日本的经验,采取放宽市场准入门槛、限制国内和国际垄断资本,清理对中小企业的乱收费、降低中小企业税负等促进中小企业发展。
(二)改善农村面貌,提高农业生产收入,促使农村劳动力有序转移。在二元经济结构下,农村作为劳动力的蓄水池,农业收入代表了普通劳动者的最低收入,成为农村劳动力转移的机会成本。国家应制定农村整体发展规划,重点提高农民收入,改善农村面貌,提高农民转移到城市的机会成本。同时,提高农民工工资,使农民工有融入城市生活的经济能力。
(三)先扩大社会保障覆盖面,后提高社保标准,逐步完善社会保障制度。我国社会保障制度城乡之间、地区之间差距很大,同样存在农民和贫困地区的低收入者反而享受不到社会保障的情况,这都不利于改善低收入者福利状况,也不利于劳动力的自由流动。政府可适当提高社会保障的统筹层次,以公平为准则,优先扩大社会保障覆盖面,再提高社会保障标准,逐步完善我国社会保障制度。
(四)完善税收体系,控制债务规模,加强财政风险控制。逐步建立以收入税和财产税等直接税为主的税收体系,增加来自高收入阶层的税收,提高税收的调节分配功能。同时,经济繁荣时要特别重视对财政债务规模的监控和管理,防止经济不景气时财政收入减少、社会支出增加带来的财政债务风险。
责任编辑 张蕊
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