时间:2020-01-21 作者:谭静 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
近年来,我国行政事业单位国有资产管理改革成效显著,从财政部“两令”出台到各级财政部门针对资产使用、处置及收益管理所出台的一系列政策措施,都为该项工作的深入推进奠定了良好基础。当然,行政事业单位国有资产管理仍有不少难点有待突破,同时工作中又出现了许多新情况、新问题,因此需要加大研究和推进力度,以实现我国行政事业单位国有资产的安全、高效管理。
(一)体制理顺与机构设置问题
财政部35号、36号令明确规定,行政单位国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。各级财政部门是行政单位国有资产管理的职能部门,对行政单位国有资产实行综合管理。应该说,从法律层面讲我国行政事业单位国有资产的管理体制是科学的,机构是明确的。在具体管理实践中,中央和大部分地方已经实现了由财政部门统一代表国家行使行政事业单位国有资产所有权,并对其进行综合监管的体制。但是,仍有不少地方将行政事业单位国有资产管理职能放在国资部门或机关事务管理局,这种格局有悖“两令”规定,易导致具体管理过程中利益面前“多头领导”、责任面前无人问津的尴尬局面,不利于实现管理工作的政令畅通,不利于保护国有资产的安全、完...
近年来,我国行政事业单位国有资产管理改革成效显著,从财政部“两令”出台到各级财政部门针对资产使用、处置及收益管理所出台的一系列政策措施,都为该项工作的深入推进奠定了良好基础。当然,行政事业单位国有资产管理仍有不少难点有待突破,同时工作中又出现了许多新情况、新问题,因此需要加大研究和推进力度,以实现我国行政事业单位国有资产的安全、高效管理。
(一)体制理顺与机构设置问题
财政部35号、36号令明确规定,行政单位国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。各级财政部门是行政单位国有资产管理的职能部门,对行政单位国有资产实行综合管理。应该说,从法律层面讲我国行政事业单位国有资产的管理体制是科学的,机构是明确的。在具体管理实践中,中央和大部分地方已经实现了由财政部门统一代表国家行使行政事业单位国有资产所有权,并对其进行综合监管的体制。但是,仍有不少地方将行政事业单位国有资产管理职能放在国资部门或机关事务管理局,这种格局有悖“两令”规定,易导致具体管理过程中利益面前“多头领导”、责任面前无人问津的尴尬局面,不利于实现管理工作的政令畅通,不利于保护国有资产的安全、完整。鉴于此,财政部应引导尚未实现体制理顺的地方限期将行政事业单位国有资产管理职责归入财政部门。
从行政事业单位国有资产管理内外部机构的职责定位和关系协调上看,目前最值得探讨的就是财政部与国务院机关事务管理局之间的职责关系。从有利于整个行政事业单位国有资产管理工作的角度看,将二者之间的关系定位为“委托代理”关系更为科学、合理,即国务院机关事务管理局是受财政部委托行使行政事业单位国有资产管理职责的具体执行部门。财政部负责制定相关政策法规,制定过程中可以就一些具体问题会同国管局研讨,也可以委托国管局就一些具体问题制定相关实施细则,但必须会签财政部。这样可以很好地避免地方财政部门面临两个上级部门而无所适从的局面。从内部机构的设置上看,目前我国行政事业单位国有资产管理工作分别由财政部行政政法司和教科文司下设的资产处负责,而地方则是在财政部门设立一个资产处统一负责。因此,为了避免工作上重复劳动和不必要冲突,应考虑在财政部直接设立统一负责行政事业单位国有资产管理工作的资产司。
(二)明析产权与平台建设问题
我国宪法、物权法都明确规定了国有资产属于国家所有,政府代表国家履行出资人职责。财政部“两令”中也明确规定行政事业单位国有资产属于国家所有,由财政部门代表国家行使所有权,行政事业单位享有占有使用权。因此,我国行政事业单位国有资产的产权在法律上是清晰的。在管理实践中,大部分动产的产权也是比较清楚的,相对而言,占据整个行政事业单位国有资产绝大部分价值的土地、房屋等不动产以及知识产权等无形资产的产权由于历史和现实的各种因素稍显混乱,亟待加强管理。
首先,要树立正确的产权观念,明确国家、财政部门与具体行政事业单位之间的产权关系。毫无疑问,国家与财政部门之间是一种特殊的“委托代理”关系,即财政部门代表国家(终极所有权人)行使行政事业单位国有资产的所有权。在财政部门和行政事业单位之间的关系上,部分观点认为也是一种“委托代理”关系,这种观点固然有其道理,但是这一关系的界定很容易使行政事业单位以实质上的“所有权人”自居,为其随意使用、处置国有资产提供了依据。在这个问题上,可以借鉴一些市场经济发达国家的做法,将二者之间的关系界定为“租赁关系”,这样一来,财政部门作为出租人可以很好地通过租赁合同制约承租人,确保其所有权人的地位,作为承租人的行政事业单位也会受到租赁合同的制约而不能随意行使其占有、使用权。
其次,要尽快解决历史遗留问题,规范现有管理。一方面,长期以来遗留的历史问题是导致我国行政事业单位国有资产产权不清、家底不实的重要根源。因此,必须尽快解决补登产权和划转产权的问题,建议由财政部门联合国土、房产等相关部门统一将各单位上报的资产情况加以梳理并将未办理产权证的资产统一登记到财政部门名下,对于已经办理产权证的资产统一划转至财政部门名下。当然在这一过程中要通过政府会计标准的尽快出台实现资产管理与财务管理的对接。对于产权证的格式问题,“两令”中明确规定由财政部统一印制,但在具体管理工作中有些地方已经使用的产权证是否有效的问题值得关注,建议首先肯定地方已经办理的产权证,再引导地方按照财政部要求统一产权证。另一方面,为了更好地实现行政事业单位国有资产管理的公开、透明,应尽快引入行政事业单位国有资产产权的市场化交易机制,依法明确行政事业单位国有资产的出租、出借、处置等行为必须通过财政部门规定的产权交易平台进行公开竞价交易,真正堵住国有资产流失的漏洞,提高资产管理的效率和效益,减轻财政负担和压力。同时,在行政事业单位与产权交易中心之间可以考虑由财政部门牵头组建一个资产管理公司,或依托现有的四大国有资产管理公司,负责对进入产权交易平台之前的零散资产进行归类、评估、打包等具体工作。这样可以很好地防止行政事业单位因具体事务的繁琐而闲置、遗弃国有资产,进而实现国有资产的安全、完整并发挥其最大效益。
(三)资产配置与标准制定问题
资产配置是整个行政事业单位国有资产管理的入口,是实现资产管理与预算管理相结合的关键对接点。资产配置问题也是一直以来困扰各级财政部门的一个重点和难点问题。在行政事业单位国有资产改革过程中,各级财政部门已经针对资产的出租、出借、处置、收益等问题出台了一系列规章制度,但是全国性资产配置管理办法和配置标准的制定却迟迟未能完成。为了有效发挥资产配置对优化资源布局、提高行政事业单位国有资产管理水平的作用,首先,要考虑到全国不同地区、不同类别单位对资产配置的不同需求,先由财政部负责制定并出台一个全国性的行政事业单位国有资产配置标准及管理指导意见,从大的原则和政策层面对资产配置行为及标准加以规定,以便让各地财政部门在制定适合本地情况的资产配置标准和管理细则时有据可查、有法可依。其次,要尽快实现资产配置与政府采购、资产使用、处置等环节的全面联动,并实现与资产管理公司以及产权交易中心的全面联网,确保资产从配置之日起就全面纳入监控系统,系统根据资产配置的标准动态提醒资产的后续情况,进而实现财政部门对行政事业单位国有资产的全方位、全过程、动态监管。
(四)提高级次与完善立法问题
财政部“两令”是目前我国规范行政事业单位国有资产管理的最高级别的全国性规章,但是由于““两令”尚属于部门规章,法律级次相对较低。尤其是当“两令”与其他法律法规有冲突时,只能遵照较高级次的法律法规。因此,关于“两令”的法律效力问题一度引起地方各级财政部门的关注。此外,现有“两令”的具体内容有很多重复之处,尚有待进一步完善和整合。相关实施细则与标准指南的制定和出台也需加快进程。同时,行政事业单位国有资产管理原有法律规章的清理、现有规章制度与其他相关部门法律规章的理顺及衔接问题也应引起重视。
因此,应尽快建立健全我国行政事业单位国有资产管理的法律制度体系。第一,要尽快提升现有“两令”的法律级次,合并““两令”,制定并出台统一的全国性行政事业单位国有资产管理法。当然,该法的制定并非简单的合并“两令”,而是进一步完善并改进相关内容,如对于产权管理问题,要从产权的登记、变更、消灭、平台建设、纠纷处理等多个方面加以规定,特别需要指出的是要在法律中明确规定“行政事业单位国有资产的出租、出借、处置等行为必须通过财政部门规定的规范的产权交易平台进行公开、公平、公正的市场化交易。”再如,要增加对违规、违法管理国有资产等行为的责任规定,明确不同部门的相关法律责任,加大违法惩处力度。第二,要尽快建立一套囊括资产配置、使用、处置各环节在内的法律体系,针对不同环节出台相应的指导意见或实施细则。第三,要尽快清理原有立法,并逐步理顺与国管局出台的相关规章制度的关系,实现与土地法、房地产管理法、政府采购法、合同法、废弃电器电子产品回收处理管理条例等法律、法规的全面对接,确保行政事业单位国有资产管理政令畅通。第四,要尽快制定并完善相关配套法律法规,如政府会计准则、行政事业单位国有资产评估指南等。
(五)绩效评价与责任机制问题
财政部“两令”中明确规定,财政部门与行政单位应当对国有资产实行绩效管理,监督资产使用的有效性。行政事业单位国有资产绩效评价是考核并监管行政事业单位国有资产管理情况的重要手段,是实现资产管理与预算管理相结合的重要依据,具有重要的管理和导向作用。目前,我国行政事业单位国有资产管理工作尚处于发展探索阶段,在体制机制尚未全面理顺、部门利益格局尚未很好梳理等一系列现实问题面前,开展绩效评价工作尚存在很大压力和阻力,如指标不好确定、相关部门不配合等等。有些行政事业单位国有资产管理工作进展较快、成效较显著的地区如湖北、江苏等省已经在探索行政事业单位国有资产绩效评价管理。但是,总体上看这项工作进展缓慢,而且基本上是参照财政支出绩效评价的标准和指标,缺乏针对性和操作性。同时,目前尚没有建立一套完整的针对行政事业单位国有资产违法、违规行为的责任机制,即便是探索绩效评价的地方也仅仅是通过指标设计了解一下单位的情况,评价结果得不到很好地运用。
随着我国行政事业单位国有资产管理工作的全面、深入推进,绩效评价工作的必要性和重要性将更加突出。因此,为了真正确保行政事业单位国有资产管理工作从占有使用单位、主管部门到财政部门都得到应有重视,有必要加紧研究并建立完善的行政事业单位国有资产绩效评价体系。对于评价指标的设计应尽量做到有针对性和可操作性。同时,要重视对评价结果的运用,通过建立绩效评价结果与单位领导和直接责任人利益相挂钩的责任机制,真正发挥绩效评价的应有作用。待条件成熟时可以考虑通过行政事业单位国有资产管理信息网络平台公开绩效评价结果,以增强评价的约束性和监督效力。当然,行政事业单位国有资产绩效评价是一项复杂的系统工程,需要加快相关方面的配套工作,如资产管理信息系统的完善、绩效评价专家库的建设等。
责任编辑 李艳芝
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