时间:2020-01-21 作者:贾康 施文泼 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
我国现行税制结构中,增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种,二者分立并行、互为补充。其中,增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业,而对第三产业的大部分行业则课征营业税。这一始于1994年的税制安排,适应了当时的经济体制和税收征管能力,为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。然而,随着市场经济的建立和发展,这种划分行业分别适用不同税制的做法,日渐显现出其内在的不合理性,对经济的运行造成了一系列扭曲,不利于经济结构的转型,全面推进增值税扩围改革迫在眉睫。
一、扩大增值税征收范围具有必要性
首先,从税制完善的角度来看,增值税和营业税并行破坏了增值税的抵扣链条,影响了增值税作用的发挥。增值税具有“中性”的优点,但是要充分发挥增值税的中性作用,前提之一就是增值税的税基要尽可能地广,包含所有的商品和服务。现行税制中对第二产业的建筑业和大部分的第三产业课征的是营业税而非增值税,增值税征税范围较狭窄,导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断,增值税的中性效应大打折扣。
其次,从产业发展和经济结构调整的角度来看,将大部分第三产业排除...
我国现行税制结构中,增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种,二者分立并行、互为补充。其中,增值税的征税范围包括除建筑业之外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业,而对第三产业的大部分行业则课征营业税。这一始于1994年的税制安排,适应了当时的经济体制和税收征管能力,为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。然而,随着市场经济的建立和发展,这种划分行业分别适用不同税制的做法,日渐显现出其内在的不合理性,对经济的运行造成了一系列扭曲,不利于经济结构的转型,全面推进增值税扩围改革迫在眉睫。
一、扩大增值税征收范围具有必要性
首先,从税制完善的角度来看,增值税和营业税并行破坏了增值税的抵扣链条,影响了增值税作用的发挥。增值税具有“中性”的优点,但是要充分发挥增值税的中性作用,前提之一就是增值税的税基要尽可能地广,包含所有的商品和服务。现行税制中对第二产业的建筑业和大部分的第三产业课征的是营业税而非增值税,增值税征税范围较狭窄,导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断,增值税的中性效应大打折扣。
其次,从产业发展和经济结构调整的角度来看,将大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外,对服务业的发展造成了极其不利的影响。这种影响主要来自于三个方面。第一,由于营业税是对营业额全额征税,且无法抵扣,不可避免地会产生重复征税,进而扭曲企业的生产和投资决策。第二,由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣,企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务,导致服务生产内部化,不利于服务业的专业化分工和服务外包的发展。第三,出口适用零税率是国际通行的做法,但由于我国服务业适用营业税,在出口时无法进行退税,导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比,我国的服务出口在国际竞争中处于劣势。
最后,从税收征管的角度看,两套税制并行造成了税收征管实践的一些困境,特别是随着多样化经营和新的经济形式不断出现,税收征管也面临着新的难题。比如,在现代市场经济中,商品和服务捆绑销售的行为越来越多,形式越来越复杂,要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难,这给两税的划分标准提出了挑战。再如,随着信息技术的发展,某些传统商品已经服务化了,商品和服务的区别越来越模糊,二者难以清晰界定,是适用增值税还是营业税的难题随之而生。
由此,可以看出增值税扩大征税范围的必要性。同时,从国际上看,绝大多数实行增值税的国家都是对商品和服务共同征收增值税。将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务,以增值税取代营业税,符合国际惯例,是未来我国增值税改革的必然选择。目前改革的难点在于如何处理好中央和地方的分配关系,合理照顾各方利益,以排除增值税改革的阻力。
二、扩大增值税征收范围需处理好中央和地方财政分配关系
在现行分税制财政体制下,增值税是中央和地方共享税,由国家税务机关征收管理,国内增值税收入按75:25的比例在中央政府和地方政府间分成,进口增值税收入归属中央。营业税是地方税,除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入。从收入数额来看,2008年,国内增值税收入为17996.94亿元,其中中央级收入13497.76亿元,地方级收入为4499.18亿元;营业税收入为7626.39亿元,其中中央收入为232.1亿元,地方级收入为7394.29亿元。
目前营业税是地方第一大税种,2008年地方营业税收入占地方税收收入的比重为31.8%。增值税全面扩围后,营业税将被增值税取代,如何保证地方财政收入不受影响就成为首当其冲必须解决的问题。
而另一方面,从现行增值税的共享制度来看,增值税作为我国最大的税种,它的共享制度在很大程度上保证了地方政府的财政能力,但现行增值税的收入分享体制也存在明显的缺陷,不断遭人诟病。这种缺陷的根源在于增值税收入在中央与地方之间的分配是以税收的上缴地为基础进行的,由此造成了一系列的扭曲,主要表现在下述三方面:
第一,在增值税的收入分享体制下,地方政府扩大财源的一个途径是提高增值税25%的分享部分,这客观上激发了地方政府加大投资、上大项目,片面追求GDP增长以增加税收收入的冲动,导致各地工业重复建设严重,经济增长方式难以转变。
第二,由于增值税采取在销售地缴纳的方式,跨地区商品贸易会引起增值税税负在地区之间的转嫁,但现行增值税收入分享体制按照增值税上缴地点来分配税收收入,并没有考虑到税负在地区之间转嫁的因素,导致了地区间,特别是东部地区与西部地区之间财力分配不均。
第三,税负转嫁的问题进一步导致了地区间对外地商品设置人为障碍,阻止进入本地区销售,或者强迫当地消费者购买本地产的商品,用垄断本地市场的办法阻止外地商品的输入,形成地区割据和地方保护主义,阻碍全国统一大市场的形成。
在增值税扩围后,为了弥补地方财政收入的损失,一个最简单的思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而,这一简单的调整显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。有鉴于此,应该借着增值税扩围这一契机,重新构建我国增值税的收入分享体制。这一体制不应该仅仅着眼于提高地方的分享比例,而应该能够更为科学、更为合理地在中央和地方之间划分增值税收入。但是,建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的,在这一体制中如何兼顾各方面的利益,从而获取地方政府的支持,将是增值税扩围改革能否取得成功的关键。
三、我国增值税改革方向
第一,增值税扩围改革的最终目标是建立一个全面覆盖商品和服务的增值税。为了更好地发挥增值税的经济效率,促进各类经济要素在全国范围内的无碍流通和全国统一大市场的完善,这样一个增值税的税权理应归属中央政府,由中央政府统一立法、在全国范围内统一征收管理,并力求从长效机制上寻求消除地方政府片面追求GDP等行为偏好的办法。
第二,增值税的税权虽然由中央政府统一支配,但其仍可以由中央与地方共享。对于增值税收入如何在中央政府和地方政府之间进行分配,在“扩围”之后,形式上仍可实行中央和地方分成的办法,但分成的依据不再仅是各地征收的增值税数额,而要综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。为了增强地方政府的收入预期,这一分配的方案、比例应该依照一个或一套明确的公式确定,同时在每个财政年度之前应做好增值税收入分配的预算,使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算。换句话说,地方分享的增值税收入将实际上与中央“因素法”转移支付融合,成为地方政府一个稳定的、常态化的财政收入来源。
第三,目前营业税是地方的主体税种,假如营业税被增值税取代,地方税将陷入主体税种缺失的境地。为此需要重构地方税体系,重新确定地方税体系的主体税种。从国际经验来看,可堪担此重任的当属在不动产保有环节征收的房地产税,也包括在我国西部欠发达而资源富集地区的资源税。而且,从改革的可行性上说,这一改革顺序的合理把握和方案的周密设计、渐进推行,至关重要。做一粗线条的考虑,从目前到中长期,基本的顺序关系应是:
1.在通胀预期与压力尚可控的条件下,抓紧时机推进资源税改革,在发挥其促进提高资源回采率、节能降耗等加快发展方式转变正面效应的同时,为西部区域打造地方税体系中的支柱财源。
2.在中期眼界上,极有必要推进房地产税(即“物业税”)改革并使其基本框架在一般地区(至少是国内一、二线城市)大体到位,为工商业有一定发展程度的东、中部区域,构建地方税体系中的支柱财源。
3.在上述两项税制改革有实质进展、形成地方财政收入一定支撑力的同时,审时度势推进增值税的“扩围”改革,很可能需要分成两至三步走,是一个渐进的长期的过程,不应强求“一步到位”方案。
责任编辑 张蕊
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