近年来,采取地方配套的办法实施了很多重大项目,有效调动了地方和项目单位实施项目的积极性,取得了良好的经济效益和社会效益。但与此同时,地方配套“项目多,范围广;要求高,硬性强;压力大,落实难”的问题也日益突出,特别是经济欠发达地区财政配套更加困难。河南省驻马店市是一个经济欠发达的农业大市,2009年财政一般预算收入29.3亿元,其中市本级8.2亿元,全市应配套资金达到9.85亿元,占当年全市财政一般预算收入和支出的比重达到33.6%、6.9%,落实配套资金对地方财政预算执行造成了较大冲击。为妥善解决这一难题,需要上下联动,科学论证,区别对待,建立机制。
地方配套落实困难主要有以下几个原因:一是安排项目配套时,对地方财政承受能力考虑不够。虽然2009年中央为解决地方配套难题代地方发行了2000亿元的债券,但对地方来说还远远不够。2009年驻马店市分配到用于地方配套的政府债券资金2.3亿元,仅占全市需配套总额的21.9%,仍有78.1%的资金需要用地方财力配套。二是对区域发展差异性考虑不够。以新型农村合作医疗配套为例,目前全省执行一个比例,驻马店市财政负担明显比其他市要重。三是对地方财政体制考虑不够。上级在制定配套政策时往往“一刀切”,未充分考虑因财政体制不同而产生的市级财力差异。四是对项目公益性程度考虑不够,特别是对一些外部性较强的纯公益性或准公益性项目,要求地方配套比例过高。
对地方配套难问题,国家已开始重视并着手解决,比如发行地方债券集中用于中央新增投资项目的配套,对西部地区和部分项目降低或者取消了地方配套比例,但这不是治本之策。要妥善解决配套难题,首先,中央和省级应明确一个出台配套政策的管理部门,限制各部门随意出台配套政策,解决配套政策政出多门、冲击预算执行的问题。其次,要制定地方财政配套制度,对地方财政配套加以规范。配套制度的设计要综合考虑各种影响因素,按经济发展水平、财政体制、人口因素以及项目的公益程度等确定各级财政不同的配套比例。具体讲,可以把配套项目按补贴对象分为直接补贴到人(户)的项目、直接补贴到单位的项目两大类,分别确定配套比例。直接补贴到人(户)的项目具体可分为四种:一是改善生活条件的补贴项目。如“两免一补”、新农合补助、城乡低保补助等,可按义务教育学生人数、农村人口比例和实际财力状况等指标,设计公式确定配套比例,控制最高比例和最低比例。二是促进粮食生产的补贴项目。如粮食直补和综合直补、农作物良种补贴等,这类项目事关国家粮食安全,地方不应配套。三是改进生产条件的补贴项目。如大型农机具购置补贴等,这类项目可根据耕地面积、大型农机具台数等指标,设计公式确定配套比例,并可结合农机具普及率确定配套比例,普及率越高地方配套比例越小。四是促进产业发展的补贴项目。如能繁母猪补贴、奶牛补贴等,由于经济越是发达的地方养殖业越少,因此这类补贴的配套应考虑地方财力、商品(猪、牛等)贡献率等指标。直接补贴到单位的项目具体分为三种:一是纯公益性项目。如农村中小学校舍维修改造、广播电视村村通等,应提高中央和省级配套比例。二是准公益性项目。如污水处理、垃圾处理等项目,也应提高中央和省级配套比例,但可以要求市县以税费的形式偿还配套资金。三是支持企业发展的项目。如中小企业国际市场开拓、工业结构调整及高新技术产业化贴息等项目,应区分企业性质、属地、项目的竞争程度等因素,适当减少配套项目和配套资金。第三,要加强配套项目实施情况的考核评估,对配套资金未落实到位、实施效果差的,削减次年项目资金安排额度或取消项目立项资格;对落实较好的地方予以奖励,调动地方配套的主动性和积极性。第四,省级财政应切实担负起资金统筹的责任,合理分解下达项目投资计划,明确配套责任,一般不应将配套责任下推到市、县区,更不能让项目建设和使用单位产生新的“三角债”。财
责任编辑 李艳芝