时间:2020-01-21 作者:崔惠玉 钱伟伟 (作者单位:东北财经大学)
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摘要:
20世纪80年代、1992年前后以及2003年前后,我国相继出现了三波轰轰烈烈的“圈地浪潮”,各地数以千计的开发区、工业园区、教育科技园区侵吞了面积惊人的耕地。土地被征用后,许多农民丧失了拥有土地而带来的社会保障权利,其获得的一次性补偿费往往只能维持几年的最低生活开支,长远生计令人担忧。
失地农民社会保障问题与政府责任
现行土地补偿政策存在较多问题。主要是土地征用补偿方式单一,补偿标准过低。目前,土地征用后对失地农民的安置和补偿方式主要有货币安置、农业安置、留地安置、社会保险安置等。其中货币安置是指直接一次性发放安置补助费、青苗补偿费和征地补偿费,农民自谋职业。通常情况下安置补助费、青苗补偿费全额发给农民,征地补偿费则由集体留一部分用于发展集体经济,留用比例各不相同,剩下的部分发放给农民。补偿标准在每亩1.5万元—3.5万元之间,与巨额的土地出让收入并不匹配。货币安置方式因操作简单,多为各级地方政府采用。由于没有就业的保险渠道,很多失地农民用“保命田”换来的钱坐吃山空,有些农民由于建房、子女上学、生病等原因,当年就花完了。而且,征地补偿费分配混乱,村级留用管理不规范,征地安置补助费在实际操...
20世纪80年代、1992年前后以及2003年前后,我国相继出现了三波轰轰烈烈的“圈地浪潮”,各地数以千计的开发区、工业园区、教育科技园区侵吞了面积惊人的耕地。土地被征用后,许多农民丧失了拥有土地而带来的社会保障权利,其获得的一次性补偿费往往只能维持几年的最低生活开支,长远生计令人担忧。
失地农民社会保障问题与政府责任
现行土地补偿政策存在较多问题。主要是土地征用补偿方式单一,补偿标准过低。目前,土地征用后对失地农民的安置和补偿方式主要有货币安置、农业安置、留地安置、社会保险安置等。其中货币安置是指直接一次性发放安置补助费、青苗补偿费和征地补偿费,农民自谋职业。通常情况下安置补助费、青苗补偿费全额发给农民,征地补偿费则由集体留一部分用于发展集体经济,留用比例各不相同,剩下的部分发放给农民。补偿标准在每亩1.5万元—3.5万元之间,与巨额的土地出让收入并不匹配。货币安置方式因操作简单,多为各级地方政府采用。由于没有就业的保险渠道,很多失地农民用“保命田”换来的钱坐吃山空,有些农民由于建房、子女上学、生病等原因,当年就花完了。而且,征地补偿费分配混乱,村级留用管理不规范,征地安置补助费在实际操作中也缺乏一个分配到农户的具体细则。
农村社会保障具有公共产品的属性,是统筹城乡发展的重要方面。政府承担起失地农民的社会保障责无旁贷。一是完善失地农民社会保障制度。建立完善失地农民社会保障制度是地方政府的基本责任。目前,我国社会保障制度建设已经发展到制度选择、制度定型、实现可持续发展的关键阶段。各地在探索解决失地农民社会保障问题方面虽然取得了从无到有的跨越式发展,但做法多种多样、差异较大,在失地农民社会保障制度模式如何选择、如何定型、如何实现可持续等关键问题上,尚未形成比较统一的思路和认识。因此,中央政府有必要阐述失地农民社会保障制度建设的基本取向。二是健全失地农民社会保障制度监督机制。目前,还没有全国统一的社会保险立法,各地设立社保制度的依据都是中央政府及其职能部门的行政规章,且对地方政府失地农民社会保障制度的建设缺乏制约机制。2006年,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出,征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则,要求将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用,不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。国有土地有偿使用收入属于地方财政收入,而判断征地补偿安置是否做到了“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的也是征地的地方政府,作为理性“经济人”,地方政府动用国有土地有偿使用收入的动机显然不足。此外,在追究“非法批地”和“非法占地”者的法律责任方面,中央政府监督成本高昂,难以完全制约开发商与地方政府合谋的行为。
对失地农民社会保障体系的设想
解决失地农民社会保障问题,从远期来看,要建立完善的失地农民最低生活保障制度和失地农民养老保险制度,在此基础之上,各地可从经济发展水平和地方财政能力出发,建立多形式、多层次的医疗保障制度以及失地农民就业保障和教育保障体系。从短期来看,要建立一个解决失地农民社会保障的过渡期保障体系。
(一)提高土地征用补偿标准。征用土地分为国家重点工程、公益性建设用地以及工商业经营性用地,前者以强制性的国家征地途径获取土地使用权,要采取公平补偿的原则,提高土地补偿安置费的标准,为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障,降低失地农民长期基本生活的风险;后者由于一般不具有公益性,或公益性处于较为次要的地位,征地不应具有强制性,可引入竞争机制和谈判机制。确定补偿标准的多少应当以建立失地农民的基本生活保障体系所需的成本为主要依据,包括基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障及重新就业所需的人力资本投资。此外,相关法律对征地补偿标准的规定应当是强制性的,从有利于保护弱者权益出发,将最高补偿标准改为最低补偿标准。日前,国土资源部发出了《关于进一步做好征地管理工作的通知》,要求采取多元安置途径,优先进行农业安置,规范留地安置,推进被征地农民社会保障资金的落实,本着“谁用地,谁承担”的原则,鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。同时,还要求各地全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价、探索完善征地补偿款预存制度、合理分配征地补偿费,建立征地补偿标准动态调整机制,根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况,每2年至3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高征地补偿水平。这是继2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》之后,国土资源部针对征地管理出台的最为全面的一个文件,各地应当根据文件精神,改革现有土地征用制度,切实提高土地征用补偿标准。
(二)健全失地农民社会保障基金的管理及运行制度。失地农民社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作为保证,例如健全财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等,实现基金管理和运作的规范化;对失地农民社会保障基金实行财政专户管理,单独建账、专款专用。
(三)加快劳动就业制度改革,拓宽失地农民的就业领域。首先,要拓宽就业服务领域,切实将失地农民纳入服务范围。目前,政府的就业服务机构从准确意义上讲是城市就业服务机构,面对的是城市居民,局限于城市范围,而大量的失地农民就业转移是一种被动型就地转移,即不改变居住的身份、生产方式的转移,严格意义上讲并不属于政府就业服务机构的服务范畴。因此,有必要拓宽就业服务机构的服务领域,使其视野更广,服务领域更宽,服务手段更注重区域性、个性化,更好地为失地农民提供就业服务。其次,要拓展失地农民的就业领域,充分挖掘第三产业对失地农民的安置潜力。一是在被征用土地中,留出一定比例的土地或非农建设用地指标给失地集体经济组织从事土地开发和经营,安置失地人员。二是扶持、引导开发生态农业、旅游农业、效益农业,在农产品深加工中创造就业岗位。三是在镇、村改造中建立和发展各类专业市场或商业服务一条街,发展各类市场,将部分摊位优先租给失地农民。四是大力发展对从业人员素质和技能要求相对较低的社区服务业,积极推行临时工、钟点工等灵活多样的就业形式。
(四)开展形式多样的培训,提高失地农民的劳动技能和再就业能力。一是重视人力资本投资,多渠道筹集培训经费。政府、征地单位和征地企业要承担培训费用的主要部分,失地农民个人可以承担一部分培训费用,但是要充分考虑其负担水平。二是建立开放式的失地农民培训联动机制。按照市场化、社会化的要求,运用市场机制引导社会各类培训机构参与失地农民的技能培训。建立由“企业下单、劳动者接单、政府买单”的培训机制,遵循“市场需求、企业需要、农民需要”的原则,购买认定一批家政服务、餐饮、建筑、制造等培训专业,对参加培训合格的失地农民给予培训补贴,调动失地农民参加职业技能培训的积极性。三是对失地农民实施分类培训。根据劳动力市场的需求和失地农民自身的年龄、文化基础、现有的技术水平等条件,给予他们必要的分流指导,让失地农民分别进入不同层次、不同类型的培训机构,接受与其意愿和学习能力相符的培训。年龄偏大、文化水平偏低、家庭负担沉重的失地农民是目前劳动意愿最强、但就业安置最难的,适合参与针对性强、技术难度低的短期培训;年龄较小、文化水平在高中以上、家庭负担较轻的失地农民,预期工作时间较长,并具备深造的条件,应该鼓励他们进一步深造,提高自身素质。
(五)给予无劳动能力的失地农民充分的保障。无劳动能力的失地农民多数年龄较大、体力较弱,包括缺少劳动力的低收入家庭,因自然灾害、大病及残疾致贫的家庭,无劳动能力、无生活来源及无法定赡养或抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。对于未成年的失地农民,在保障其最低生活水平的基础上,应将其送入学校接受教育,提高文化素质和技能水平,为以后进入社会打下良好的基础。对于已经失去劳动能力的老人、残疾人,应将其纳入到社会养老保障体系中,保障其生活。无劳动能力的失地农民社会保障资金来源于集体和国家,应将其与传统的“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式区分开来。集体补助在无劳动能力的失地农民社会保障体系中只能作为辅助筹资渠道,主要的部分应来源于政府的财政拨款,政府不仅要给予直接经济补贴,还需要给予保险金投资运营政策方面的优惠。财
责任编辑 常嘉
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