时间:2020-01-21 作者:薛泽海 陈少强 (作者单位:中国民航管理干部学院 财政部财政科学研究所)
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摘要:
从国有资本经营收益中划转一块作为国家社会保障储备基金来源是国际通行做法。我国也提出在必要时可以将部分国有资本经营收益划转社保基金。本文着重探讨国有资本经营收益补充全国社保基金(以下简称“社保基金”)的必要性和可行性,并提出三条政策建议。
一、国有资本经营收益补充社保基金的必要性
国有资本经营收益包括:国有独资企业按规定上缴国家的利润,国有控股、参股企业取得的国有股股利、股息,国有产权、股权转让收入和国有企业清算收入。国有资本经营收益补充社保基金除了有利于直接拓宽社保基金融资渠道外,还是稳定消费预期、改善投资结构、调节收入差距、促使国有企业履行社会责任的重要推手。
(一)拓宽融资渠道。人口众多,人口老龄化提速,社会保障支出压力大是我国的重要国情。到“十二五”期末,我国人口总量将达到13.9亿左右,60岁及以上老年人口将在2015年总量将突破2亿,占总人口的14.39%,届时养老保险压力较大;到2030年人口老龄化高峰时期,我国将面临更大的社会保障支出压力。另一方面,我国社会保障制度建设滞...
从国有资本经营收益中划转一块作为国家社会保障储备基金来源是国际通行做法。我国也提出在必要时可以将部分国有资本经营收益划转社保基金。本文着重探讨国有资本经营收益补充全国社保基金(以下简称“社保基金”)的必要性和可行性,并提出三条政策建议。
一、国有资本经营收益补充社保基金的必要性
国有资本经营收益包括:国有独资企业按规定上缴国家的利润,国有控股、参股企业取得的国有股股利、股息,国有产权、股权转让收入和国有企业清算收入。国有资本经营收益补充社保基金除了有利于直接拓宽社保基金融资渠道外,还是稳定消费预期、改善投资结构、调节收入差距、促使国有企业履行社会责任的重要推手。
(一)拓宽融资渠道。人口众多,人口老龄化提速,社会保障支出压力大是我国的重要国情。到“十二五”期末,我国人口总量将达到13.9亿左右,60岁及以上老年人口将在2015年总量将突破2亿,占总人口的14.39%,届时养老保险压力较大;到2030年人口老龄化高峰时期,我国将面临更大的社会保障支出压力。另一方面,我国社会保障制度建设滞后,历史欠账太多,社会保障基金成立较晚,资金积累有限。目前,我国中央和地方的养老金累计3000亿美元左右,约占世界养老金的1.5%,与GDP占全球GDP总额7%的比例不相适应,也远远不能满足我国未来社会保障支出要求。应未雨绸缪,积极拓宽社保基金融资渠道(现有主要融资渠道包括中央财政预算拨款、国有股减转持、彩票公益金以及投资回报)。
国有资本经营收益是国家以所有者身份依法取得的收益,国家作为出资人有权对其经营收益进行分配,用于社保等民生项目。鉴于一般公共预算中已安排大量资金用于民生项目,国家可用部分国有资本经营收益补充社保基金,弥补未来社会保障资金缺口。
(二)稳定消费预期。我国经济发展方式一个突出的问题是消费长期低迷,而消费不足的重要根源在于社会保障制度不健全。国家从国有资本经营收益中拿出一部分用于补充社保基金,有利于完善社会保障制度,稳定居民消费预期,提升消费对经济增长的贡献率。
(三)改善投资结构。长期以来,国有资本存量结构不合理是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大,国有资产布局分散、战线过长在很大程度上造成了国有企业竞争力不高。按照市场经济体制的要求,国有企业应从相当一部分领域和行业中退出,并集中分布在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。国家将原先用于投资的国有资本收益用于补充社会保障基金,减少对国有经济和国有企业的投资,有利于优化国有资本布局,激励民营投资进入,并进而调整投资结构。
(四)缩小分配差距。国有垄断企业收入过高是社会收入分配不公的重要原因。据初步统计,国有垄断性企业数量占全国企业总数的8%,但其工资总额占企业工资总额的60%,垄断性行业企业职工平均收入是全国企业职工收入平均水平的5—10倍。国有资本经营收益补充社保基金,有利于缩小行业间收入分配差距。
(五)履行社会责任。国有企业归全体人民所有,国有企业的利润属于全体人民,将部分国有资本经营收益用于补充全国社会保障基金,有利于促使国有企业回馈社会,更好地履行社会责任。
二、国有资本经营收益补充社保基金的可行性
国有资本经营收益划转社保基金符合国务院文件精神,收入来源相对稳定,也有国外经验可供借鉴,但国有资本经营收益实际上能够用于划转社保基金的比例不会太高,地方国有资本经营收益补充社保基金也有较大的难度。
(一)有利因素
1.政策上有依据。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》指出,“必要时,可部分用于社会保障等项支出”。这一文件规定,为社保基金纳入国有资本经营预算支出范围提供了制度保障。
2.来源上有保障。国有资本经营收益有稳定的收入来源,并随着国有资本经营收益征收范围的扩大和征缴力度的提升而增加,这对国有资本经营收益补充社会保障基金十分有利。
首先,国有资本经营收益来源相对稳定。由于大部分中央本级企业为国有独资企业,国有资本收益实际上几乎全部来自试行范围内中央企业上缴的税后利润。在中央企业税后利润中,又有80%以上来自超大型中央垄断性企业(2008年度,仅中国石油和中国移动两家公司税后利润就占中央企业税后利润总额的35%)。从2010年中央国有资本经营预算编制情况来看,国家烟草总公司、石油石化、电力、电信、煤炭等垄断性行业企业国有资本经营收益占整个中央企业国有资本经营收益的84%。总之,中央垄断企业数量少、税后利润多,国有资本经营收益征缴相对集中,能够成为社保基金融资的稳定渠道。
其次,国有资本经营收益征缴范围有望扩充。中央国有资本经营预算收支范围目前仅限于在国资委监管中央企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司试行,金融类国有企业、单位未脱钩经济实体尚未纳入试行范围。下一步,财政部门将会同有关部门在总结近年编制中央国有资本经营预算试点经验的基础上,研究进一步扩大试点范围,如将国资委所属的军工企业、转制科研院所企业,以及金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部委所属中央企都纳入试点范围。
第三,中央企业税后利润上缴比例有望提高。从2010年中央国有资本经营预算编制情况来看,中央企业税后利润上缴比率不超过6%,总体偏低,提高中央企业税后利润上缴比例已是大势所趋。当然,受国内外经济环境、企业投资等多方面的影响,中央企业税后利润上缴率上升幅度不会太快。
3.经验上可借鉴。从国有资本经营收益中拿出一部分用做储备基金,用以应对国家社会福利和公共养老福利的支付高峰,是许多转型国家的通行做法。在匈牙利,部分的国有股权转移到一个由工会控制的养老基金中;拉脱维亚共和国在进行了私有化改革之后,将企业5%的股权转移给一个政府的基金;马其顿将私有化企业的10%的股权转给国家级的养老基金,该基金并未对外出售股份,而是从中获取红利;克罗地亚在90年代初期将社会所有制企业进行私有化后,将33%的股份转移到三家国家级的养老基金中。
即便在市场经济国家,也有将国有资本经营收益用作养老补充储备基金的案例。例如,爱尔兰政府将“爱尔兰电信”私有化收入的70%划拨国家养老储备基金,提前应对2025—2055年间甚(至更久)的社会福利和公共养老福利支付高峰。
(二)不利因素
1.地方国有资本经营收益补充全国社保基金难度大。按照我国的行政管理和财政管理框架要求,中央政府和地方政府应是事权、财权和财力的统一,各自支配所述的财力,不应互相干涉。地方国有资本经费预算收入是地方各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益,属于地方所有。而社保基金目的就是弥补全国养老金未来的支付缺口,属于中央预算层面的国家储备基金。把地方国有资本收益纳入中央层面的社保基金,相当于中央财政对地方政府进行第二次体制调整,这显然与现行制度设计相悖,在实际操作上也会遇到较大阻力。
2.国有资本经营收益补充社保基金的比例受限。首先,国有资本经营预算性质决定了其支出对象主要是国企业和国有经济。国有资本经营预算与一般公共预算在性质上有很大差别,一般公共预算的支出定位于社会公共性,主要用于民生领域,而国有资本经营预算定位于并强调经营性,支出重点是关系国家经济安全和国计民生的领域,关系国民经济和经济结构调整的领域,以及关系国有企业职工切身利益的领域等。在扣除上述支出后,余下的国有资本经营收益总额已经不多。
其次,国有资本经营收益充实社保基金政策并没有实施。国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》提到“必要时,可部分用于社会保障等项支出”,但究竟何时为“必要时”,文件本身却并未明确规定。事实上,从2008—2010年国有资本经营收益分配情况来看,国有资本经营收益一直未用来充实社保基金。相反,这条规定却为无限期延迟国有资本经营收益补充社保基金的决定提供了可能。这样,即便国家将部分国有资本经营收益补充社保基金,预计其所占比重也不会过高。
三、国有资本经营收益补充社保基金的政策建议
国有资本经营收益补充社保基金的总体思路是先易后难,将对象限定在中央本级国有资本经营收益,力争实现零的突破,确保部分国有资本经营收益补充社保基金。
(一)国有资本经营收益补充社保基金应仅限于中央本级。将地方国有资本收益用于补充社保基金与现行的行政和财政管理体制不符,建议国有资本经营收益补充社保基金应仅限于中央本级。
(二)国有资本经营预算转出部分划转社保基金。2010年中央国有资本金预算安排10亿元转移性资金,用于其他预算项目。对于这类转出部分,建议今后可直接划转社会保障基金账户。
(三)国有资本经营收益的10%用于补充社保基金。鉴于过去三年国有资本经营收益一直没有用于补充社会保障基金,在研究未来年份国有资本经营收益安排时,应充分考虑社会保障基金面临的融资难度,争取将国有资本经营收益纳入社保基金融资渠道。当然,国有资本经营收益补充社保基金的初始比例要适宜。毕竟,2008—2010年广义上的国家经济安全和经济结构调整(包括项目支出和兼并重组等)支出占中央国有资本经营预算支出的比例高达80%以上。在未来几年内,国家保障经济安全和调整经济结构的任务依然繁重,相关支出呈现出刚性增长特点,很难压缩。除此之外,国有资本经营预算支出还要用于应对自然灾害、支持国有企业发展以及用于其它领域。据此,建议初期只安排10%的国有资本经营收益,用于社保基金,并随着未来社会保障压力的增大而逐步提高提取比例。财
责任编辑 陈素娥
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