时间:2020-01-21 作者:王朝才 吴仲斌 (作者单位:财政部财政科学研究所 农业部农村经济研究中心)
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摘要:
统筹城乡发展,必须加大财政对“三农”的投入力度,创新财政投入机制。从公共财政的角度看,“三农”投入领域可抽象化为三大类:公共基础设施、公共服务、经营性项目。由于经济特性不同,从提高财政资金使用效率的角度,要求采取不同的投入方式。
(一)创新农村公共基础设施财政资金的投入方式
改变农村公共基础设施长期供给不足现状,除了要加大财政投入力度外,还应根据不同类型的基础设施,探索运用多种方式的公私合作合营(PPP)模式,引导私人部门参与供给。
农村公共基础设施供给可分解为四个环节:一是建设,指新建、改建、扩建,需要投入资金和劳动。二是维修,指折旧、损坏后的恢复,需要投入资金和劳动。三是管理,指日常的维护和管理,主要是投入劳动。四是经营,指通过基础设施收费,以获取收益。前三个方面表现为投入(成本),第四个方面表现为产出(收益)。能否盈利决定了非政府部门的参与程度,盈利能力越强,非政府部门参与的可能性越大,参与的程度也越深。应根据盈利能力的强弱选择可能的公私合作模式。
1.对于不能通过收费补偿成本或盈利的农村公共基础设施,非政府主体一般不愿意进行“建设”、“维修”、“管理”、“经...
统筹城乡发展,必须加大财政对“三农”的投入力度,创新财政投入机制。从公共财政的角度看,“三农”投入领域可抽象化为三大类:公共基础设施、公共服务、经营性项目。由于经济特性不同,从提高财政资金使用效率的角度,要求采取不同的投入方式。
(一)创新农村公共基础设施财政资金的投入方式
改变农村公共基础设施长期供给不足现状,除了要加大财政投入力度外,还应根据不同类型的基础设施,探索运用多种方式的公私合作合营(PPP)模式,引导私人部门参与供给。
农村公共基础设施供给可分解为四个环节:一是建设,指新建、改建、扩建,需要投入资金和劳动。二是维修,指折旧、损坏后的恢复,需要投入资金和劳动。三是管理,指日常的维护和管理,主要是投入劳动。四是经营,指通过基础设施收费,以获取收益。前三个方面表现为投入(成本),第四个方面表现为产出(收益)。能否盈利决定了非政府部门的参与程度,盈利能力越强,非政府部门参与的可能性越大,参与的程度也越深。应根据盈利能力的强弱选择可能的公私合作模式。
1.对于不能通过收费补偿成本或盈利的农村公共基础设施,非政府主体一般不愿意进行“建设”、“维修”、“管理”、“经营”全过程的参与,可根据情况选择部分环节进行公私合作。一是以政府为投入主体的农村公共基础设施建设项目。本着“公共提供”与“公共生产”相分离的原则,对于那些存在潜在的生产竞争者、政府能够监测承包商的工作绩效、承包的条件和具体要求在合同文本中能做出明确规定并能够保证落实的项目,如乡村道路、大中型农田水利基础设施、学校校舍、文化活动场所等,可考虑采用竞争性招标、合同承包的方式,选择政府付费,非政府主体进行建设、维修、管理和经营。二是以集体或农户为投入主体的农村公共基础设施建设项目。在明晰产权归属、划清权责的前提下,出于鼓励或引导的目的,本着“以农民或集体建设为主、财政给予适当支持”的原则,可考虑如下两种模式:以奖代补,即财政对非政府主体开展基础设施项目进行奖励,通过奖励支持基础设施建设,变事前补助为事后补助;民办公助,即财政对非政府主体自主建设、用于改善生产生活条件的小型公益性项目给予资金或物质补助。使农民由被动建设向主动建设转变,调动社会参与项目管理的积极性。
2.对于能够利用收益补偿成本并盈利的农村公共基础设施,可实行“建设、维修、管理、经营”全过程的公私合作模式。一是对于政府已建成的基础设施,可实行非政府主体“维修—管理—运营”。非政府主体通过合同承包的方式,经营、维修、管理政府拥有的基础设施,并向用户收取相关费用。通过核定正常年景情况下的成本收益,财政据此确定对其收取一定承包费或者给予补贴。对于承包人扩建、改建现有基础设施的,财政根据具体情况给予相应补助,也可让其对扩建部分拥有所有权,并可以经营整个基础设施。主要适用于可收取相关费用的大中型农田水利基础设施建设项目,农村饮用水供水项目。二是对非政府主体投资意愿强、由非政府主体出资新建,但政府又不能完全不管的基础设施,在由非政府主体出资、或由政府与非政府主体合资建设的基础上,可考虑实行三种不同的建设与管护模式:“建设—拥有—经营—转让”(即BOT),“建设—转让—经营”(即BTO),“建设—拥有—经营”。
(二)创新农业农村公共服务的财政资金投入方式
农业农村公共服务财政投入主要包括:义务教育、劳动力转移培训、新型农民培训、农村实用人才工程;农村疾病预防控制、农村妇幼保健、新型农村合作医疗;重大动植物防疫补助、重大植物病虫害防治补助;农业科技入户、测土配方施肥,等等。可探索改革目前“养人、养事、养机构”的财政统包方式。
一是花钱买服务。有很多农业农村公共服务能够实行“提供”与“生产”的分离,即国家通过市场向事业单位、社会团体、中介组织、专业大户支付资金取得公共服务的一种形式。采用这种方式有利于充分发挥市场机制的作用,以较少的投入取得高效优质的服务。例如,农村劳动力转移培训、农业技术推广等财政支出,可大胆创新,实行“政府采购,花钱买服务”,即向职业技术培训机构等购买服务。
二是发放代金券。有些公共服务受益对象明确,且受益对象具有明显的流动性,可考虑向其发放代金券以加大可选择性。既可以是政府选择特定的生产者提供补助,也可以是消费者使用政府配发的补贴券选择特定的生产者购买其产品。如农民工子弟就学、农民工培训、新型农民培训等,选择发放“代金券”,既可使受益者享受补贴,还可减轻入学地学校和政府财政负担。
(三)创新农业经营性项目财政资金的投入方式
按照政府与市场的分工原则,农业经营性项目原则上是市场经营主体的责任。基于某种政策目标,国家财政可采取一定方式予以支持。
1.创新财政补贴方式。既有的财政补贴,包括种粮农民直接补贴、农资增支综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、提升土壤有机质补贴、农业保险费补贴、重大灾害损失补助、最低收购价政策,等等,有的属于对农民进行收入补偿的综合补贴,多采取脱钩方式发放;有的属于促进生产发展的专项补贴,多采取与农民生产行为方式相挂钩的方式。应积极探索新的财政补贴方式。一是贷款贴息。由于农业的产业特性、区位特性、风险特性,农业农村贷款具有分散性、小额性、风险性特点,在浮动利率政策的背景下,倾向于高利率。为鼓励金融机构对农户、农业合作组织、农业产业化企业和农村小手工业者用于生产开支发放贷款,可考虑由财政承担全部或部分付息责任。具体贷给谁、贷多少、贷款期限、贴息期限、贴息幅度,则由经办贷款机构根据市场行情自主确定。二是贷款担保。财政担保可弥补农户和企业信用、抵押的不足。可考虑由省、市、县地方财政拿出部分或全部资金,其余可在当地企业及有条件的农民会员中募集,在县(市)和乡(镇)一级建立农业农村发展贷款担保基金。可借鉴苏州市经验,由政府通过“一保两补”成立政策性担保公司,财政以担保基金为农业农村经济发展生产所需贷款提供担保,并对符合农业产业规划和农业产业政策的担保项目给予担保费用补贴和贷款利息补贴。三是农业自然风险保险补贴。财政应对投资较大、有一定风险的种养业项目经营者在购买商业保险公司的种养保险时补助全部或部分保费,这也符合WTO的要求。
2.税费优惠。一是加大对农业专业户从事生产经营活动的税费优惠力度。如对农机作业服务实行减免税政策,继续落实农机跨区作业免费通行政策,实行鲜活农产品“绿色通道”。对农户从事创业活动给予税费优惠。同时,加大对农业产业化企业和农民专业合作经济组织的税费优惠力度。对农业产业化龙头企业进行增值税转型试点;对于龙头企业技术开发费用,可考虑制定更加优惠的政策,除允许据实列支外,直接抵扣当年或结转抵扣下年应纳税所得额;为促进龙头企业与农户利益连接,可考虑依据订单履约率实行弹性增值税税率;对农村专业合作经济开辟农产品“绿色通道”;对合作经济组织销售的自产农产品及经其分级、整理、加工、包装加贴品牌商标等,免征增值税,对合作经济组织为农业生产提供产前、产中、产后服务的服务或劳务所得,免征所得税。二是加大对涉农金融机构的税收优惠力度。在实行分账核算的前提下,对农业农村信贷,以县为单位,区分不同地区的金融机构实行差别税率政策,可将减免税与存贷款比例挂钩,对贫困地区免征营业税和企业所得税,其他地区免征营业税、企业所得税减半征收。金融机构享受税收优惠政策应与在当地的支农贷款投放实绩相结合。对于新兴的村镇银行、贷款公司和资金互助组织,免征营业税和企业所得税。对涉及农业生产保险部分可给予免征营业税、企业所得税的优惠政策。对农村金融服务机构代办保费收取、赔付等业务收取的代办费可给予免征营业税优惠。财
责任编辑 陈素娥
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