时间:2020-01-21 作者:马洪范 王瑞涵 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
近年来,随着各级政府对农村公共文化服务提供力度的不断加大,农村文化事业得到了较大发展。但是,与社会主义文化大发展大繁荣的要求相比,与农民日益增长的精神文化需要相比,政府在农村公共文化服务体系建设方面尚有较大差距,构建全覆盖的农村公共文化服务体系已成为当务之急,在此过程中,财政部门要明确责任,积极探索建立切合农村实际的经费保障机制。
农村公共文化服务体系有待完善
一是农村公共文化服务供给总量不足,结构不甚合理。据统计,“九五”期间,全国文化事业财政拨款占国家财政总支出的比重是0.45%,到“十五”期间则降为0.38%。同期的农村领域的文化投入比重更低。以2006年为例,全国预算内文化事业费158亿元,但用于农村的不足1/3,特别是用于乡村的人均文化事业费投入仅1.48元。
二是农村公共文化服务的政府实现路径有待明确。目前,我国农村公共文化服务呈现高层级政府配置资源、项目推动的特征,这一实现路径在当前的政府事权划分和财政体制下,虽然推动了农村公共文化服务水平的提高,但却不能适应我国当前文化基础设施薄弱、制度环境欠缺、农民需求多样的现实。由于缺乏体制机制上的长久保障,不少好的项目在基层变成了临时...
近年来,随着各级政府对农村公共文化服务提供力度的不断加大,农村文化事业得到了较大发展。但是,与社会主义文化大发展大繁荣的要求相比,与农民日益增长的精神文化需要相比,政府在农村公共文化服务体系建设方面尚有较大差距,构建全覆盖的农村公共文化服务体系已成为当务之急,在此过程中,财政部门要明确责任,积极探索建立切合农村实际的经费保障机制。
农村公共文化服务体系有待完善
一是农村公共文化服务供给总量不足,结构不甚合理。据统计,“九五”期间,全国文化事业财政拨款占国家财政总支出的比重是0.45%,到“十五”期间则降为0.38%。同期的农村领域的文化投入比重更低。以2006年为例,全国预算内文化事业费158亿元,但用于农村的不足1/3,特别是用于乡村的人均文化事业费投入仅1.48元。
二是农村公共文化服务的政府实现路径有待明确。目前,我国农村公共文化服务呈现高层级政府配置资源、项目推动的特征,这一实现路径在当前的政府事权划分和财政体制下,虽然推动了农村公共文化服务水平的提高,但却不能适应我国当前文化基础设施薄弱、制度环境欠缺、农民需求多样的现实。由于缺乏体制机制上的长久保障,不少好的项目在基层变成了临时性应景式措施,无法真正体现农民意愿。
三是农村公共文化服务供给机制有待完善。从农村基础文化设施建设投入情况看,大多数是一次性基建投入,缺乏设施运行机制保障,且都是从县开始,逐步向乡、村过渡,不符合农村公共文化服务供给的客观规律,也影响了这些农村基础文化设施作用的有效发挥。如为基层剧团配备近千辆流动舞台车,虽然方便了剧团到偏远地区演出,但却由于缺乏相关配套机制解决演职人员补助、交通运输等多种费用制约问题,而大大降低了流动舞台车的利用效率。
农村公共文化服务体系建设中的财政责任
政府在文化建设中的职能作用主要表现为构建覆盖全社会的公共文化服务体系和加强公益性文化事业建设两个方面。财政部门要紧紧围绕政府公共文化服务内容和实现路径,摆正位置、明确责任。
一是建立稳定增长的投入机制。借鉴义务教育阶段中小学经费保障机制改革的经验,以机制设计为先导,确定一定时间段的政策目标、资金规模、人均最低经费投入标准和具体落实的时间表,分阶段分步骤地加大投入规模。同时,将农村公共文化投入增长情况作为上级政府对下奖惩机制的重要参考因素,确保农村公共文化服务投入科学有序、稳定增长。
二是根据基本公共服务均等化思路,建立规范合理的转移支付制度。根据农村基本公共文化服务均等化标准,建立各级政府财政支出测算体系。采用“因素法”确定上级政府转移支付规模,将农村人口、人口密度、财政状况、财政努力程度等客观因素作为转移支付测算依据,重点向中西部贫困地区倾斜、向农业县倾斜、向革命老区倾斜。增加财力性转移支付和先进地区以奖代补测算透明度和预见性,调动下级政府对农村公共文化投入的积极性,提高下级政府统筹安排资金的能力。
三是根据政府事权划分,优化财政支出结构。实现基本公共文化服务均等化,要坚持“谁提出的目标,谁负责经费筹集;谁承担服务供给的责任,谁确定经费的具体使用”的原则。同时,要以农村基本公共文化服务政府间事权划分为依据,对现行农村文化支持政策重新梳理、评价,对确需保留的予以保留;对需要完善的予以完善;对重叠的予以归并;对不属于本级政府支出责任的予以取消。严格国有文化资产管理,加强文化基础设施登记、备案管理,严禁未经许可改变文化资产用途;对农村文化活动设备,根据当地实际研究统筹管理的程度,保证基本需要,优化高级设备的管理层级和管理水平,提高资产使用效率。
四是借鉴“一臂之距”原则,提高财政支持政策的有效性。“一臂之距”原则,是指在财政与接受财政资金的部门之间设立非政府的公共机构,负责向政府提供政策咨询、资金分配建议和政策效果评估。借鉴这一原则,结合我国农村文化建设实际,出台财政支持政策推动社会资本投资建设农村文化基础设施,支持通过基金制对农村本土文艺创作进行资助,支持各类演艺公司投身农村文化活动,支持各类文化企业提高对农村文化产品的投入力度,加强社会中介组织对农村公共文化服务的绩效评估。
五是注重财政支出的绩效评价,建立农村公共文化服务的奖惩机制和信息反馈机制。建立量化的农村公共文化服务评价机制,从投入、产出、效果等三个层面设立评价指标,将农民在文化活动选择上的满足程度、具体活动的参与人数、具体活动在农村的覆盖面等数据作为参考因素,纳入评价考核指标体系。建立财政转移支付评价、监督、考核机制,参考义务教育阶段中小学经费保障机制改革的经验,实行经费安排使用的定期报告制度,提高上级政府奖励资金在转移支付中的比重。
构建农村公共文化服务经费保障机制
财政部门要以基本公共服务均等化为手段,逐步加大对农村文化建设的投入力度,建立中央和地方分项目、按比例分担的经费保障机制,优化服务供给内容和程序,提高服务质量,推动农村文化建设迈上新台阶。
一是积极制定相关财税政策,并建立财政与相关部门的工作协调配合机制。制定税收减免、农村文化设施低价租用、农村文化活动冠名权转让、政府购买公共文化服务等优惠政策,鼓励文化企业在农村的投资,提高农村文化设施的整体利用效率,提高优秀文化作品、产品的传播效率,增强文化产业对农村文化事业的反哺作用。在财税政策的制定、实施和监督检查中,要发挥中宣部、文化部、文联等部委的职能作用,加强协调配合。同时,建立预决算报告、资金使用定期报告等具体制度,并选择社会中介机构对各级财政资金的使用情况进行监督检查,确保专款专用,提高资金使用效率。
二是建立乡镇文化基础设施建设、维修维护长效机制及必备设备配置维护机制。以乡镇文化中心为建设原点,覆盖全国所有农村。由国家宣传、文化部门根据各省标准综合确定最低建设面积、基本功能布局;财政部门根据财力可能和全国实际情况确定设施建设的最低补助标准和设施维护的最低维修维护成本,并确定各级财政在资金筹集中的承担比例。建设资金采用中央财政以奖代补方式,由各省申报,确保“建成一个、补助一个”;维修维护补助资金采用按承担比例下压一年的方式拨付。同时,对已完成文化基础设施建设的乡镇,安排正常运行及开展文化活动必备的器材设备如书刊、桌椅、计算机、音响及视听设备等的购置和维护费用。由财政部门确定最低补助标准及各级财政在资金筹集中的承担比例。
三是建立农村当地本土文艺创作资助制度和文化活动补助制度。财政部门会同宣传、文化部门根据文艺创作规律确定各文艺门类文艺创作的最低费用标准,在此基础上,财政部门再根据财力可能确定人均补助标准,按农村乡镇辖区人口数给予补助。同时,根据各文艺门类特点确定集体和个人的资金分配办法。此外,还要建立农村当地文化活动补助制度。财政部门会同宣传、文化部门确定农村文艺骨干的补助标准、培训标准、文化活动人均经费标准等。文艺骨干补助的发放由文化部门制定具体办法,确保发放至个人;文艺骨干培训经费和文化活动经费由乡镇政府统筹安排,确保专款专用。
四是明确农村公共文化服务供给标准,加强农村公共文化服务的需求管理。将送书、戏、农村电影等国家专项资金整合、归并到农村文化基本公共服务平台,明确书、戏、电影等服务供给标准,提高农村文化服务供给的有效性;注重农村文化需求多样性特点,充分利用信息化手段,建立农民文化项目选择机制,发挥农民的主动性,增加农村文化消费的有效需求。
此外,还要建立农村优秀文艺作品、产品资助奖励制度。设立评审机构,完善国家级农村优秀文艺作品评审制度、评审程序及具体资助奖励资金管理办法。地方比照国家办法建立符合本地区的具体政策。财
责任编辑 李艳芝
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