时间:2020-01-21 作者:任烈 (作者单位:财政部关税司)
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摘要:
席卷全球的金融危机促使世界各国积极寻求新的经济增长点来摆脱衰退阴影。谁能率先复苏、重塑经济竞争力,谁就能在国际贸易中成为主导。从八国集团到二十国集团,从匹兹堡到哥本哈根,各国首脑不仅合作探讨如何推动全球经济复苏、应对气候变化的长远大计,而且各方交锋的焦点还落在了“碳关税”问题上。以哥本哈根协定为标志,全球经济进入低碳经济时期已成不可逆转的趋势,未来低碳税进入贸易领域将不可避免。征收“碳关税”不仅可以重塑后危机时代美国主导的国际贸易“新秩序”,还可以假借环境保护之名,行贸易保护之实,这是一场没有硝烟的绿色战役。我国必须在战略上高度重视、策略上积极应对。
“碳关税”已是大势所趋
2009年6月,随着《美国清洁能源安全法案》在众议院获得通过,不同于曾经的惩罚性关税、反倾销、反补贴措施等贸易保护惯用手法,打着“绿色经济”旗号的“碳关税”一词逐渐走进人们的视线,成为贸易保护阵营的新成员。所谓“碳关税”,是指对进口的排放密集型产品,如铝、钢铁、水泥和一些化工产品征收特别的二氧化碳排放关税。发达国家认为该类产品生产过程“牺牲”了共同环境,因此要向其征收补偿税款。
(一)推行“碳关税”是...
席卷全球的金融危机促使世界各国积极寻求新的经济增长点来摆脱衰退阴影。谁能率先复苏、重塑经济竞争力,谁就能在国际贸易中成为主导。从八国集团到二十国集团,从匹兹堡到哥本哈根,各国首脑不仅合作探讨如何推动全球经济复苏、应对气候变化的长远大计,而且各方交锋的焦点还落在了“碳关税”问题上。以哥本哈根协定为标志,全球经济进入低碳经济时期已成不可逆转的趋势,未来低碳税进入贸易领域将不可避免。征收“碳关税”不仅可以重塑后危机时代美国主导的国际贸易“新秩序”,还可以假借环境保护之名,行贸易保护之实,这是一场没有硝烟的绿色战役。我国必须在战略上高度重视、策略上积极应对。
“碳关税”已是大势所趋
2009年6月,随着《美国清洁能源安全法案》在众议院获得通过,不同于曾经的惩罚性关税、反倾销、反补贴措施等贸易保护惯用手法,打着“绿色经济”旗号的“碳关税”一词逐渐走进人们的视线,成为贸易保护阵营的新成员。所谓“碳关税”,是指对进口的排放密集型产品,如铝、钢铁、水泥和一些化工产品征收特别的二氧化碳排放关税。发达国家认为该类产品生产过程“牺牲”了共同环境,因此要向其征收补偿税款。
(一)推行“碳关税”是发达国家维护自身利益的必然选择
国际金融危机已让美国失去了美元霸权、金融优势以及国家信用等曾经的战略优势。要推动未来经济复苏,就需要打造一个巨大的新产业来拉动美国经济再次崛起,而绿色能源产业集群正是最好的选择。毋庸置疑,“碳关税”能够支撑美国的中长期战略目标——以低碳经济为契机,以高盛集团所控制的芝加哥碳金融市场为纽带,统领世界新一轮产业革命。如同在IT产业一样,抢占能源技术制高点,创造就业、保护本国产业,重塑美国全球经济领导地位和后危机时代美国主导的国际贸易“新秩序”。而为了减少节能减排政策对美国国内现有利益集团的冲击,提出“碳关税”来减轻这些企业的外部压力,缓解美国对发展中国家特别是我国持续多年的贸易逆差。
法国之所以积极推动“碳税”变为“碳关税”,也是出于自身利益考量。首先,法国一向以环保先锋自居,提议征收“碳关税”无疑能使该国占据道德“高地”,提升其影响力;其次,法国是传统核能利用大国,无论在二氧化碳排放总量和人均排放量上都处于较低水平,因此如果缩紧碳排放标准,将对其十分有利;再次,法国掌握着较为先进的低碳技术,征收“碳关税”将为其带来潜在的经济效益。
(二)“碳关税”生而被赋予不容置疑的“使命”
随着联合国哥本哈根气候变化大会闭幕,应对气候变化,发展低碳经济,越来越成为国际社会的共识,高度关注低碳经济的全球氛围已经形成。在此背景下,以美国为主导的发达国家正寻求以征收“碳关税”的形式来改变目前全球的气候变暖及减排问题,用贸易的方式制约碳排放,对没有实施温室气体强制减排的国家实施附加贸易关税,从而应对气候变化。“碳关税”生来便被赋予充当“世界环境卫士”的“使命”。
(三)“碳关税”已经初露端倪
美国从2020年起将针对来自不实施碳减排限额国家的进口产品征收“边境调节税”。2009年11月,法国总统萨科齐单方面宣布,将从新年开始对那些在环保立法方面不及欧盟严格的国家进口产品征收35美元/吨的碳关税,以后逐年增加。加拿大也在酝酿相关政策。目前,瑞典、丹麦、意大利以及加拿大的不列颠和魁北克在本国范围内征收碳税。
另外,从2012年开始,2000多家航空公司被纳入欧盟碳排放交易体系。届时,只要飞机经过欧盟的天空,就必须为排放的温室气体付费。我国几十家航空公司均被纳入了征税范围。
事实上,发达国家已经围绕“碳”构筑了新的经济秩序。欧美国家现已基本建立起了碳资本与碳金融体系,基本上完成了制度体系建立、政策体系建立、交易体系建立、市场扩张、优势竞争的过程和程序。作为发达国家体现经济霸权的一种新形式,征收“碳关税”不可避免。
“碳关税”给我国外贸经济带来挑战
一旦“碳关税”被发达国家普遍采用,将使包括我国在内的新兴经济体国家在二氧化碳减排方面受到越来越大的压力,产品出口将会遭受更加苛刻的“绿色壁垒”。
(一)我国在气候变化领域面临严峻的国际压力
环境问题是当前世界各国,特别是正在走工业化道路的发展中国家面临的普遍问题。我国作为人口众多的发展中国家,近年来伴随经济快速发展而出现的高能耗、高排放问题严重。目前,我国二氧化碳排放量仅次于美国,而且很可能在一两年内超过美国,更引起了全世界的关注。随着“后京都时代”的国际气候谈判日益临近,我国面临日益趋紧的温室气体排放空间和减排进程。国际上要求我国在2012年之后承担温室气体减排义务的呼声日益高涨,我国在“碳谈判”中将面临很大的国际压力。随着气候问题国际关注度的不断提高,在当前发达国家尚未走出金融危机的情况下,“碳排放”正成为发达国家制造“绿色壁垒”的新借口,其花样会不断翻新,意图阻碍我国的发展。
(二)“碳排放量过大”是我国授人口实的“把柄”
一方面,我国正处于快速工业化和城市化进程,需较大的温室气体排放空间;另一方面,我国长期以来粗放型的经济增长方式,加之能源结构不合理,经济持续增长带来的对能源的巨大需求成了国际上关注的另一焦点。统计数据显示,2006年,我国GDP总量占世界的比重为5.5%,但能源、钢材和水泥消耗却分别占世界的15%、30%和54%。可持续发展使应对气候变化和保障能源安全变得十分必要而紧迫。
(三)“中国制造”“世界消费”的加工贸易模式雪上加霜
我国的外贸依存度高达60%,出口产品大多为低端产品,碳含量相对较高。高达50%的加工贸易出口,更是典型地将“碳”留在了国内的“中国制造”“世界消费”国际产业链贸易模式。过去几十年来的发展基本是以环境赤字换取贸易盈余。
2009年以来,我国领教了近年来几乎所有形式的贸易保护主义。根据世界银行的研究报告,如过“碳关税”全面实施,在国际市场上,“中国制造”可能面临平均26%的关税,出口量因此可能下滑21%。这对我国以欧美为主要市场的出口导向型经济将是一场超级飓风。
“碳关税”与我国外贸经济发展战略
“碳关税”作为国际贸易过程中的一个贸易政策,并非单纯针对贸易问题,在一定意义上,它也是一种政治喊话与外交攻势,目的在于抢夺低碳经济时代的全球规则制定权,通过气候问题,再次将其他国家绑架到少数发达国家的经济“战车上”。这不仅涉及国家气候安全,甚至涉及经济安全,乃至整个国家安全。
(一)顺应潮流,以科学发展观审视“低碳经济”
剔去气候变化领域的政治色彩,滤掉“低碳”概念背后的经济企图,低碳经济被广泛认为是继工业化和信息化之后改变全球经济的又一场产业革命,是经济发展、能源消费、人类生活等方式的一次全新变革。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式。它不仅是一种新的理念,而且被当作下一轮新经济的增长点:开发绿色技术,通过发展、应用和输出低碳技术来创造新的商机和就业机会,在未来的低碳大产业中抢占先机;找到新的金融工具——碳,通过碳交易等金融方式保住或占据金融中心地位。
面对低碳浪潮,首先,我国宜将低碳理念纳入国家发展战略,关注和重视在经济发展过程中的代价最小化以及人与自然的和谐相处,通过能源技术创新和制度创新推动经济社会向低碳化方向转型。其次,着眼于提高我国的未来经济竞争力,尽早将理论研究转向落实制度构建安排。通过制度框架和政策措施的制定和创新,抢占具有低碳经济特征的前沿技术制高点,引领国家发展低碳经济的科技基础,开辟具有低碳经济特征的新兴产业群、高新技术产业群和现代服务业产业群。我国能否在未来几十年中跻身世界发展的前列,很大程度上取决于应对低碳经济发展调整转型的能力。
我国可以借鉴英国当前政策体系,推出适合我国的低碳经济战略,促进自身经济发展模式的转变。英国低碳经济国家战略是在一套系统的政策框架下出台的,从宏观到行业比较系统地规划了未来低碳经济发展的蓝图。而我国目前只是针对新能源、节能环保等具体领域出台的相关政策,对低碳经济这样一个涉及全局发展的战略性问题,还没有针对性地出台系统的规划战略,这些政策空白有待填补完善。
“十二五”时期将是我国发展低碳经济的新起点和重要战略期,也是我国加快改革的战略期。应在经济核算体系和发展指标等方面考虑到低碳因素,改变地方政府官员的政绩考核体系,改变现行的财政税收体制和干部体制,促进节能减排。尽快推进资源价格、能源价格形成机制改革、环境产权制度改革和碳交易体制机制建设。
(二)联合发展中国家,据理力争赢取责任和义务的对称
应对全球气候变暖是世界各国都需共同承担的责任。对我国而言,长期以来形成的高投入、高能耗、低效率的经济增长模式正处于艰难的转型过程中,如果过早地接受强制性的温室气体减排指标,那么就等于给未来经济的快速发展增添了一个更强的外部约束条件——温室气体排放权限额。我国无意牺牲环境去换取更多的经济利益,但是不能接受一些国家为谋取新的利益格局而挤压别国发展空间的做法。“碳关税”不能真正抑制碳排放,只会改变排放的分布,会使世界卷入更加恶劣的贸易争夺中。
通过国际交涉,坚持“共同但有区别责任”的原则,向世界表明目前造成气候变化,其主要责任应由发达国家承担,不能以牺牲发展中国家利益和发展诉求为代价,要力争责任义务的对等。从供给端看,目前的温室效应主要是过去的经济活动造成的。人类排放的二氧化碳80%左右是发达国家在1850年以前工业化进程当中所排放的,负面影响持续至今。按照人均历史累积实际排放量计算,英国是历史累积最高的,美国紧随其后,大约是我国的5倍。征收“碳关税”无疑是向发展中国家转嫁历史责任,剥夺了发展中国家发展经济的空间。从需求看,生产排放最终可以归结为消费引起的,应该用各国的消费去分摊世界总的排放,用人均历史累积消费排放的概念来计算各国对碳排放的责任。一个有诚意的全球减排合作机制应该是以“人均历史累计消费排放量”为标准,计算各国应担负的减排责任。在目前仅存的多国基金和碳交易之外,开辟“第三国国际减排机制”,在政府层面促进发达国家按其应负的责任进行必要的资金与技术的转移,协助发展中国家实现更多的减排。
(三)积极参与制定国际机制规则,争取“碳关税”话语主导权
在全球气候变化谈判中,我国应采取更为主动的策略,积极参与全球气候谈判及相关法律制度的建设,以掌握气候领域的规则制定权,并成为全球气候法律体系的主要构建者之一。在参与全球气候谈判或法律的制定过程中,既要防止西方发达国家借环境问题限制我国经济发展的倾向,又要争取全球气候法律制度对我国的长期崛起形成有力的支持。
我国外贸经济的应对策略
一个不争的事实已经出现:一个全球性的低碳发展游戏已经开始,“碳关税”未来肯定要进入贸易领域,我国出口企业应如何应对?
(一)促进出口经济结构转型升级
要加快从高能耗类的传统的出口产品向低碳出口产品的转型。占我国对外贸易出口半壁江山的加工贸易是典型的“世界消费、中国制造”国际产业链模式。应该按照低碳经济要求,严格控制区域外的加工贸易投资,规范区域内的加工贸易投资。同时,通过技术的改进和新技术的应用,税收、基金和补贴等优惠政策,法律法规等制度约束及对现行体制机制调整来促进外贸出口经济的低碳化发展。
(二)鼓励创新,实现出口生产企业的管理和技术减排
鼓励创新,积极奖励“低碳”业绩突出的企业和个人。在技术和管理两个方面,引导企业在低碳经济领域的创新积极性。出口企业一方面要从产品生产的细节入手,把“节能降耗”融入生产过程的每一个环节,实现降耗与升值同步,从而实现节约资源最大化和产品生产资源投入的最小化;另一方面在考量低廉的劳动力价格和相对低廉的能源价格之比时,把节约能源放在生产经营的重要位置。
(三)鼓励有条件的企业“走出去”,加快海外兼并的步伐
我国企业应尽快调整贸易和投资策略,把外汇储备运用与企业“走出去”结合起来,布局海外并购。加快实施“走出去”战略,把生产基地建到国外,把产品生产放到销售所在地,从而规避“碳关税”给企业生产经营造成的损失和伤害。
此外,清洁发展机制(CDM)将给我国带来巨大的发展机遇。出售核证减排量不仅可以直接带来经济收入,CDM项目建设还可以拉动国内投资并将可能给我国对外经济贸易提供一种新的发展模式。
责任编辑 刘慧娴
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