摘要:
短期国债是由政府发行并提供信用担保的期限在1年以下的融资工具。与中长期国债一样,短期国债兼具财政筹资和货币调控双重功能,是中央银行货币政策操作的重要工具。同时在国债市场上,短期国债发行有助于形成一个完整合理的市场基准收益率曲线,有助于促进利率市场化机制的形成;短期国债还是国库融资的一个重要手段,对国库现金流的波动进行平滑,以保证预算支出的有力执行。目前,包括美国、英国、法国在内的很多国家的中央银行都将国债尤其是短期国债作为货币政策实施的操作工具。
我国短期国债的发行情况及存在问题
2003年以前,我国短期国债发行规模偏小,而且时常间断。2003年,短期国债发行额占当年国债发行总额的10%左右,此后逐年增加,2006年达到23.89%。1年期国债发行也趋于稳定。
合理的国债期限结构一般应满足三个条件:一是长、中、短期国债相结合,品种丰富,这样才能加强国债市场的流动性,使国债在金融市场上起到润滑剂的作用;二是要满足金融市场流动性的需要,这样就必须有一个适当规模的国债存量;三是要有助于形成一条完整合理的国债收益率曲线,使它成为金融市场上重要的风向标。比照这三个条件来看,我国在短期国债发行方面尚存...
短期国债是由政府发行并提供信用担保的期限在1年以下的融资工具。与中长期国债一样,短期国债兼具财政筹资和货币调控双重功能,是中央银行货币政策操作的重要工具。同时在国债市场上,短期国债发行有助于形成一个完整合理的市场基准收益率曲线,有助于促进利率市场化机制的形成;短期国债还是国库融资的一个重要手段,对国库现金流的波动进行平滑,以保证预算支出的有力执行。目前,包括美国、英国、法国在内的很多国家的中央银行都将国债尤其是短期国债作为货币政策实施的操作工具。
我国短期国债的发行情况及存在问题
2003年以前,我国短期国债发行规模偏小,而且时常间断。2003年,短期国债发行额占当年国债发行总额的10%左右,此后逐年增加,2006年达到23.89%。1年期国债发行也趋于稳定。
合理的国债期限结构一般应满足三个条件:一是长、中、短期国债相结合,品种丰富,这样才能加强国债市场的流动性,使国债在金融市场上起到润滑剂的作用;二是要满足金融市场流动性的需要,这样就必须有一个适当规模的国债存量;三是要有助于形成一条完整合理的国债收益率曲线,使它成为金融市场上重要的风向标。比照这三个条件来看,我国在短期国债发行方面尚存在许多需要进一步完善的地方:
一是短期国债的品种不够丰富。除了1年期国债和3月期国债以外,2006年才恢复发行6月期国债,但1月期国债以及不定期发行的更短期国债仍属空白。短期国债品种的匮乏不利于扩充国债市场的流动性。
二是短期国债发行没有形成一套定期、均衡、滚动发行的制度。以发达国家为例,通常政府融资计划以年为基础进行编制,债务发行在年度内均衡分布,拍卖活动也是均衡开展,并提前确定和公布债务发行的日程表。比如美国的财政票据定期发行,每月拍卖2年和5年期的票据,每季度拍卖3年和10年期的票据;在短期债券的发行上,每周定期拍卖到期日为4、13和26个星期的国库券。另外,在需要时还会发行所谓的“现金管理国库券”。现金管理国库券的设计同销售的普通国库券一样,但它的到期日是不规则的(从2天到2个星期)。而我国从2003—2008年末,财政部发行的低于一年期的国债只有3月期和6月期两个品种,发行频率为一年一期,且多集中在年末发行。由于我国在短期国债发行上没有形成一套定期、均衡、滚动的发行制度,使得国债市场很难保持一个适度的短期国债的存量,无法满足金融市场上的流动性需要。
三是短期国债发行规模还有待进一步扩大,以满足央行公开市场操作和国库现金管理的需要。长期以来,我国短期国债的缺位使得货币政府当局对短期资金的市场成本难以准确掌握,同时也加大了货币政策宏观调控的难度。2002年以来,人民银行将相当数量的未到期国债回购余额转为相同期限的中央银行票据,并开始大量发行以短期为主的央行票据,这在很大程度上是人民银行在公开市场业务中连续正回购后国债现券不足的一种反映。可见,期限种类丰富且搭配合理的一定规模的国债存量是央行开展公开市场业务的重要工具。
四是短期国债的发行和国库现金管理工作结合得不够紧密。近年来,随着国库单一账户体系的建立和国库管理制度改革的不断深入,一方面,大量的预算资金滞留在国库中,只能获得活期存款利息。如2005年以来,政府国库存款月终余额大致在6000至11000亿元之间波动,在2008年4月底,财政存款余额达到了1.18万亿元。另一方面,出于特定原因而发行的各期国债,仍然需要按时支付大量本金和利息,如目前我国每年国债的还本付息支出达到3000多亿元。国库现金管理与国债发行相脱节,一定程度上造成了财政资金的不必要浪费。
进一步做好短期国债发行的政策性建议
一是进一步丰富短期国债的期限品种。从我国目前实际来看,3月期、1年期国债发行已经积累了一定经验,6月期的国债也已经开始再次发行,这三种期限的国债相互搭配有利于形成连续稳定的收益率曲线。同时,应逐步摸索、适时推出1月期短期国债和更短期限的不定期国债,以丰富短期国债的期限品种,有效地调节国库现金流的波动。
二是短期国债的发行要尽快形成一个定期、均衡、滚动的发行机制。从2006年起,我国的国债发行开始实行债务余额管理制度,这一制度有利于提高债务期限结构设计的科学性和合理性,能够确保在法律规定限额内通过期限的设计使每年的净发行额保持稳定。此外,我国也应借鉴发达国家的先进经验,逐步推出每周定期发行短期国债的制度。在每周发行1月期、3月期、6月期国债的基础上,适时发行不定期限的超短期国债,并结合国库现金管理的需要对每周的发行数量进行调整,以利于加强国库现金管理工作。同时,借鉴国际先进经验,短期国债发行也应该以财政年度为基础纳入全年国债发行计划,在国债发行的时间安排上,逐渐采取固定的国债招标发行时间表,并在年前予以公布。
三是逐步加大短期国债的发行数量。2010年,我国宏观经济整体上很可能将呈现“前高后稳”的态势,积极的财政政策仍将继续,财政赤字将突破万亿元规模,但财政赤字和国债负担率仍处于安全区域,国债仍有一定的发行空间。因此,随着国库现金管理工作的逐步深入,应不断加大短期国债的发行数量,发挥短期国债在国库现金管理中应有的作用,并使之真正成为我国央行公开市场操作的重要政策工具。
四是将国库现金管理和国债发行纳入到统一的框架之下进行运作。比如,英国专门成立债务管理办公室,具体负责国库现金管理与债务发行工作。美国则在财政部的财务部办公室中分设财务管理局和债务管理局,统一在财务部办公室的框架之下,根据国库现金流预测的状况,开展国库现金管理,确定国债发行的数量和时间,较好地实现了国库现金管理与国债发行的密切配合。从我国的现实运行状况来看,要切实做好国库现金管理与国债发行管理工作,需要财政部门与中央银行加强沟通配合,在科学预测和广泛调研的基础上,从财政政策与货币政策协调运作的高度,力求国债发行与货币政策相互衔接,使国债市场真正成为宏观间接调控发挥作用的场所。
责任编辑 李艳芝