时间:2020-01-21 作者:李勇 财政部副部长
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摘要:
一、扎实工作、力克时艰,与国际金融组织合作取得新成就
2009年是进入新世纪我国经济发展最为困难的一年。受国际金融危机冲击,我国经济社会发展面临严峻挑战。在此背景下,全国各级财政部门外经系统深入贯彻落实科学发展观,围绕“搭建一个平台、统筹两种资源、服务三个大局”的新时期财经对外交流与合作基本工作思路,为应对金融危机和促进经济平稳较快发展做了大量工作,取得了可喜的成绩。一是“抗危机、保增长”行动迅速。积极动员国际金融组织优惠资金和智力资源,着力支持国内改革与发展大局,积极配合国内应对金融危机所采取的各项政策措施。各级财政部门共同努力,制定各种便利政策,缩短项目准备期限,加快项目执行进度;迅速完成了13亿美元国际金融组织优惠贷款资金支持汶川地震灾后恢复重建项目的谈判、签约、审批及生效程序,尽快将贷款资金转化为实际建设投入;落实减免雨雪冰冻灾害和汶川地震受灾项目债务20.68亿元,及时、有力地支持了灾区灾后重建工作。二是“稳规模、提质量”取得成效。除地震灾后恢复重建项目外,世行、亚行还批准了24个项目,年度贷款规模基本稳定在每年30亿美元左右。此外,欧投行和全球环境基金也都批准了新的项目。在稳定规...
一、扎实工作、力克时艰,与国际金融组织合作取得新成就
2009年是进入新世纪我国经济发展最为困难的一年。受国际金融危机冲击,我国经济社会发展面临严峻挑战。在此背景下,全国各级财政部门外经系统深入贯彻落实科学发展观,围绕“搭建一个平台、统筹两种资源、服务三个大局”的新时期财经对外交流与合作基本工作思路,为应对金融危机和促进经济平稳较快发展做了大量工作,取得了可喜的成绩。一是“抗危机、保增长”行动迅速。积极动员国际金融组织优惠资金和智力资源,着力支持国内改革与发展大局,积极配合国内应对金融危机所采取的各项政策措施。各级财政部门共同努力,制定各种便利政策,缩短项目准备期限,加快项目执行进度;迅速完成了13亿美元国际金融组织优惠贷款资金支持汶川地震灾后恢复重建项目的谈判、签约、审批及生效程序,尽快将贷款资金转化为实际建设投入;落实减免雨雪冰冻灾害和汶川地震受灾项目债务20.68亿元,及时、有力地支持了灾区灾后重建工作。二是“稳规模、提质量”取得成效。除地震灾后恢复重建项目外,世行、亚行还批准了24个项目,年度贷款规模基本稳定在每年30亿美元左右。此外,欧投行和全球环境基金也都批准了新的项目。在稳定规模的基础上,进一步优化项目结构、强化项目管理、深化知识合作、注重体制创新,与国际金融组织合作质量得到进一步提高。三是“科学化、精细化”稳步推进。继续完善制度、细化指南,项目前期管理、监督检查和绩效评价工作都有了新的突破。特别是在绩效评价试点工作中,地方财政部门给予了高度重视和大力支持。通过精心组织,稳步实施,试点工作取得了积极成果。债务管理工作进一步加强。更加注重从对账等基础工作做起,为做好债务科学化精细化管理打下了坚实的基础。政府外债管理信息化建设不断完善,中央财政统借统还国际金融组织贷款和还贷准备金纳入预算管理工作也取得了新进展。四是“抓创新、强素质”进展扎实。在做好传统业务的基础上,积极利用世行、亚行、农发基金平台,通过举办研讨会、培训班等方式,务实推动南南知识合作,为今后与国际金融组织合作开创了新的模式。国际金融组织贷赠款资金与财政专项资金结合工作也取得了新进展。业务培训工作进一步加强,干部队伍素质进一步提高。此外,多、双边财经对外交流与合作务实开展,在维护国家主权、发展和安全利益方面做出了突出贡献。
二、危中有机、彼消此长,与国际金融组织合作面临新形势
(一)国际金融危机使国际经济格局发生了明显变化
美国次贷危机引发的国际金融危机,不仅使各国经济遭受重大影响,而且加快了国际经济格局的调整,深刻影响着国际经济治理框架的未来走向。
1.新兴大国崛起推动国际力量对比朝着相对均衡的方向发展。本次危机使西方发达国家在国际经济格局中的整体地位相对下降。美国财政负担沉重,美元地位相对下降,对国际金融体系的控制能力有所减弱。欧洲国家在危机中遭受的冲击甚于美国,实现复苏的道路将更为曲折和漫长,对全球经济的影响力将有所下降。日本经济也深受危机影响,复苏艰难。相反,新兴大国继续保持崛起势头,日益成为全球需求和消费增长的重要引擎。
2.发展中国家在全球经济治理框架改革中的发言权显著增加。本次危机暴露出二战以来发达国家主导的全球经济治理框架存在重大缺陷。为应对国际金融危机突如其来的冲击,避免金融体系的崩溃,以美国为首的西方国家主动提出召开G20峰会,寻求发展中大国的支持。从2008年11月至今共举行了三次峰会,其中在美国匹兹堡举行的第三次峰会公报中明确提出G20机制将成为国际经济合作的主要平台。这是危机爆发以来,国际经济治理框架为更好地反映世界经济格局的变化而发生的最深刻、最具长远意义的变革。仅由发达国家参加的金融稳定论坛改为金融稳定理事会,吸纳所有G20成员参与,全球税收论坛也通过改革和扩员,吸收发展中国家参与。总之,一个以G20为核心,以具有较广泛代表性的相关国际机构为支撑的新的国际经济治理框架已逐渐成型。
3.发展中大国通过加强协调已成为一股不可忽视的力量。危机使发展中国家联合自强的意识增强,“金砖四国”等合作机制进入新的发展阶段。发展中大国通过“金砖四国”、“基础四国”等协调机制,在国际金融组织改革、气候变化融资等关键议题上形成共同立场,并在国际磋商中相互呼应,使发展中国家的立场得到各方高度重视。
(二)国际政治经济格局调整带来了与国际金融组织合作的新机遇
国际经济格局的新变化决定着全球经济治理机制的发展和变革,影响着国际金融组织的未来走向,也为我国与国际金融组织合作带来了新的机遇。
1.新自由主义发展模式广受质疑,国际金融组织的指导思想更趋务实。自上世纪80年代以来,美国政府长期奉行新自由主义经济理论,崇尚自由放任的市场经济模式,并借助其对国际货币基金组织和世界银行等国际金融组织的影响,向发展中国家推行以新自由主义为基础而形成的“华盛顿共识”。但上世纪90年代先后发生的墨西哥金融危机、亚洲金融危机标志着新自由主义在发展中国家遭到失败,本次金融危机标志着新自由主义经济模式在发达国家也陷入困境。危机引发国际金融组织对发展模式、发展理念的深刻反思,调整、变革成为潮流。随着中国等发展中国家自身改革与发展实践不断取得成功,以及广大发展中国家不断推动国际金融组织进行变革,国际金融组织在指导思想上将更趋务实,更加考虑发展中国家的具体国情,更加尊重发展模式的多元化。
2.中国贡献倍受关注,南南合作注入新活力。在应对国际金融危机的过程中,我国着力把自己的事情办好,保持经济平稳较快发展。同时,我们大力倡导国际社会携手应对、共克时艰,积极参与应对国际金融危机的国际合作,推动世界经济快速复苏。危机使国际社会和西方国家重新审视中国特色发展模式,认识到中国经验是对现有发展理论的丰富和发展。危机使发展中伙伴对我国借重增加,为我国积极引领和推动南南合作带来了新的机遇。在双边方面,我国积极设立“中国—东盟投资合作基金”,并同有关发展中国家签署双边货币互换协议,与多个发展中国家和地区签署了互利互惠合作协议。在多边方面,我国积极参与国际金融公司贸易融资计划,参与东亚区域外汇储备库建设,努力推动与世行的“对非洲三方合作”,在世行支持下召开了第二届“中非共享发展经验高级研讨会”,与亚行合作召开了“中国——亚行知识共享平台:城市化可持续发展区域研讨会”,与农发基金成功组织中国南南合作经验交流研讨班。
3.我国在国际金融组织中发言权和代表性不断提升,为深化合作奠定良好制度和人才基础。G20匹兹堡峰会确定了国际货币基金组织份额由高估国向低估国转移至少5%,世界银行为发展中国家和转轨国家增加至少3%的投票权。目前我国正在加紧推动上述转移目标的具体落实。这将为我们积极推动两机构向更有利于我国及发展中国家的方向发展奠定重要制度基础。同时,G20峰会呼吁加强国际金融机构人事改革,公开遴选总裁,提高发展中国家职员特别是中高层人员的代表性。一年来,世行、亚行等国际金融组织中中国职员的人数和职级也都有明显提高。
4.国际金融组织融资能力进一步增强,有望提供更多服务。危机对国际金融组织的援助从数量和质量上均提出了更高要求。在此背景下,各方对国际金融组织的增资计划或融资项目都给予了理解和支持。2009年国际金融公司推出了总额为500亿美元的贸易融资计划,亚行成功实现了200%的普通资本增资,资本从550亿美元扩张至1650亿美元。2010年各方正在对全球环境基金第五轮增资进行磋商,世行也在动议新的硬贷款(IBRD)增资计划。这些措施的实施将有效提高国际金融组织的融资能力,有望为发展中成员提供更多的支持和援助。同时,世行、亚行等机构也都在研究如何更好地扩大知识合作,帮助发展中国家调整产业结构,更好地实现可持续增长。
5.亚洲国家合作意愿增强,区域合作有望实现新跨越。面对外部冲击,亚洲成员合作意愿大为增强。在东盟与中日韩合作机制下,清迈倡议多边化取得重大进展,各方同意建立1200亿美元的区域外汇储备库。亚洲债务市场倡议务实推进,包括10+3和亚行在内的各方已就建立初始规模为5亿美元的区域信用担保与投资基金形成共识。亚行框架下的GMS和CAREC机制务实推进,上合组织于2009年12月召开了首次财长和央行行长会议。我国从巩固周边战略依托角度,通过设立“中国一东盟投资合作基金”、制定《中国图门江区域合作开发规划纲要》、加强泛北部湾区域合作等方式积极推动同亚洲国家的合作。亚洲区域合作面临新的机遇,合作水平有望再上新台阶。我国与世行、亚行等国际金融组织在区域财金合作方面合作潜力巨大。
三、抓住机遇、迎接挑战,开创与国际金融组织合作新局面
(一)坚持以贯彻科学发展观为统领
应对国际金融危机的实践进一步彰显了科学发展观的重要指导作用,贯彻落实科学发展观既是战胜各种风险挑战、保持经济社会又好又快发展的根本途径,也是开展与国际金融组织务实合作的行动指南。科学发展观第一要义是发展,要求我们要全面认清我国发展任务的长期性和艰巨性。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,国内发展阶段的新特征会使我国与国际金融组织的合作方式不断改进、合作内涵不断丰富、合作质量不断提高,但这种合作关系不会因我国发展成就的取得而中断,国际金融组织将是我国推动国内发展和开展南南合作的长期伙伴。统筹兼顾是科学发展观的根本方法。反映在与国际金融组织的务实合作中,要注意统筹处理好四个关系:一是“进”与“出”的关系。要利用国际金融组织平台,实现“引进来”与“走出去”的合理结合。“引进来”是要更多地利用国际金融组织平台引进资金和智力资源,更好地服务于国内经济结构调整,发挥其在产业升级、自主创新和区域经济协调发展等方面的作用。“走出去”包括理念走出去、人才走出去和企业走出去。理念走出去是要借助国际金融组织平台宣传我国发展理念,展示负责任大国形象,抢占发展战略制高点和道义优势,把日益增强的综合国力转化为实际的国际影响力。人才走出去意味着要加大向国际金融组织输送中国籍人才的力度,不断提高这些组织里中国籍中高级人才比重。企业走出去就是要鼓励国内企业积极利用国际金融组织的商业机会,向其他发展中国家输出产品、劳务和技术,增强利用海外资源和市场的能力,为国内经济平稳较快发展提供保障。二是“软”与“硬”的关系。相对资金和投资而言,知识合作及体制机制创新是“软”;相对基础设施项目而言,环境、社会发展是“软”。随着我国综合国力的增强和发展阶段的变化,与国际金融组织合作已经从过去的重“硬”轻“软”发展到目前的“软”“硬”并重,今后要更注重“软”的方面。三是“量”与“质”的关系。未来一段时期我国工业化、城镇化仍需要巨大的资金投入,保持国际金融组织优惠资金的适度、稳定规模仍然十分重要。同时,我国对经济发展的要求已经由追求“又快又好”向强调“又好又快”转变,我们与国际金融组织合作也要更加注重质量和效益,把握创新点、注重附加值、突出示范性、增强带动力,更好地为我国经济发展方式转变和产业结构调整服务。四是“借”与“还”的关系。要克服重“借”轻“还”的片面倾向,改变那种认为“借来是成绩、还出是负担”的错误认识,维护政府间债务关系的严肃性。随着国际金融组织贷款更多地投向软领域,要从财力事权相匹配的角度全面理解“谁借款谁还款”原则,注重不同级次政府在还款责任上的合理分配。
(二)坚持以统筹国内国际两个大局为基础
当前国内国际两个大局相互作用更加明显,要求我们既要充分利用国内国际两个市场、两种资源,又要充分考虑国际经济环境变化对我国经济社会发展的影响,不断提高统筹国内发展和对外开放的水平,使国际金融组织资源更好地服务于国内经济社会发展和财政改革发展的需要。因此,要继续坚持“全面参与、以我为主”的方针,将国际金融组织这个多边发展机构平台利用好、发挥好。通过这个平台,一要着力推动经济社会协调发展,支持发展战略性新兴产业和结构调整,推进节能减排,抑制过剩产能,支持西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展总体战略;二要着力配合积极财政政策实施,发挥国际金融组织贷赠款资金对国内投资的配套和补充作用,发挥项目的创新和示范作用及对深化国内体制机制改革和财税体制改革的参谋和咨询作用;三要着力推动南南合作,借助世行、亚行、国际农发基金等国际金融组织的平台,积极向发展中成员展示、交流我国发展模式和成功经验,巩固发展中国家战略依托,营造和平发展的良好国际环境。
(三)坚持以推进科学化精细化管理为抓手
在科学化管理方面,一要优化贷款投向,开拓合作领域。要更加突出资源节约、节能减排、环境保护、生态建设、新农村建设和城乡协调发展、区域协调发展等,在逐步试点的基础上,适时加大对职业教育、公共卫生建设、社区服务等社会发展领域以及中小企业和农村金融服务等项目的支持。积极探索与欧洲投资银行、全球环境基金在应对气候变化、节能减排、新能源开发、循环经济、生物多样性保护、持久性有机污染物防治等具有全球性意义领域的合作,共同应对全球化挑战。二要全面整合资源,创新知识合作。要统筹整合国际金融组织的贷款、赠款、技援及合作调研资金,增强计划性,提高针对性,突出时效性,兼顾在不同地区、部门和领域的平衡,紧紧围绕经济社会发展和体制机制改革的重点、难点问题建言献策。加强知识合作成果的推广运用,注重知识合作领域的绩效评价。三要创新管理体制,服务中心工作。一方面,要在继续做好中央统借统还主权外债和还贷款准备金纳入预算管理的基础上,稳步推进统借自还主权外债预算管理工作;另一方面,要加大国际金融组织贷款资金与财政资金结合使用的力度,更好地服务于公共财政优先支持的重点领域,最大限度发挥两种资金的乘数效用,动员和组织更多的社会资金投入经济社会发展中来。
在精细化管理方面,一要加强“双基”建设,夯实基础工作。把基础数据摸清,把基层账务搞准,力争在各个级次全部实现会计电算化。二要细化管理制度,完善全过程管理。要进一步完善和细化相关管理制度,为地方财政部门提供更具可操作性的政策文件。加强全过程管理,把好立项关口,强化监管检查,有序推动绩效评价工作。三要加强债务管理,防范债务风险。切实履行偿债责任,完善还贷准备金制度、风险防范制度和债务预警体系等外债管理制度。
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