时间:2020-01-21 作者:郑雪梅 (作者单位:大连行政学院)
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摘要:
碳税是对二氧化碳排放行为征收的一种环境税。征收碳税不仅能较好地起到减少污染物特别是二氧化碳排放的作用,还可以鼓励可持续的消费和生产方式,提高能源使用效率,促进相关替代产业的发展。正因为如此,碳税被视为最具市场效率的环境经济措施,备受经济学家和国际组织的推崇。但是,与其他环境税种一样,碳税也具有明显的负效应。征收碳税在短期内可能会提高相关产品价格,进而在一定程度上抑制消费需求,给经济增长、产业竞争力等带来一定的负面影响。如何做到趋利避害,是每个开征碳税的国家都必须面对的问题。在这方面,欧盟国家的相关经验值得我国研究和借鉴。
一、欧盟国家征收碳税的实践
自上世纪90年代起,一些北欧国家率先开征碳税,至今已有10多个欧盟国家征收碳税,包括丹麦、荷兰、瑞典、挪威、德国、英国等。这些国家所做的相关绩效评估结果显示,开征碳税后,各国的二氧化碳排放减少了,能源消耗降低了,同时还促进了能源替代及节能减排技术的开发和应用,增加了就业岗位(德国尤为明显)。由此可见,征收碳税确实产生了良好的环境效应,并体现了经济效率。当前,欧盟国家在发展低碳经济的技术和产业方面已经领先于世界,这与他们较早开征碳税...
碳税是对二氧化碳排放行为征收的一种环境税。征收碳税不仅能较好地起到减少污染物特别是二氧化碳排放的作用,还可以鼓励可持续的消费和生产方式,提高能源使用效率,促进相关替代产业的发展。正因为如此,碳税被视为最具市场效率的环境经济措施,备受经济学家和国际组织的推崇。但是,与其他环境税种一样,碳税也具有明显的负效应。征收碳税在短期内可能会提高相关产品价格,进而在一定程度上抑制消费需求,给经济增长、产业竞争力等带来一定的负面影响。如何做到趋利避害,是每个开征碳税的国家都必须面对的问题。在这方面,欧盟国家的相关经验值得我国研究和借鉴。
一、欧盟国家征收碳税的实践
自上世纪90年代起,一些北欧国家率先开征碳税,至今已有10多个欧盟国家征收碳税,包括丹麦、荷兰、瑞典、挪威、德国、英国等。这些国家所做的相关绩效评估结果显示,开征碳税后,各国的二氧化碳排放减少了,能源消耗降低了,同时还促进了能源替代及节能减排技术的开发和应用,增加了就业岗位(德国尤为明显)。由此可见,征收碳税确实产生了良好的环境效应,并体现了经济效率。当前,欧盟国家在发展低碳经济的技术和产业方面已经领先于世界,这与他们较早开征碳税密不可分,其中,碳税制度设计的科学性、合理性以及对实施节奏的适度把握是其成功的关键。
1.循序渐进,先低后高。开征碳税短期内必然会增加企业的成本。为减缓对企业的冲击,欧盟国家普遍实施了预告制度。在开征碳税前给企业一段充足的调整时间,以促进其尽早改进生产技术和工艺,提高能源利用效率。同时,分步渐次推进。在开征碳税时,先确定一个相对较低的税率,然后再逐步提高,直至达到理想水平。以瑞典为例,1991年引入二氧化碳税时,税率仅为27欧元/吨二氧化碳,之后逐渐升至目前的114欧元/吨。这些循序渐进的做法既给了企业一个缓冲期,避免对其国际竞争力造成大的冲击,又易于被公众认可和接受,减小了社会阻力。
2.区别对待,“优惠”配套。欧盟国家征收碳税一般采用的是差别税率。一是视含碳量不同而不同,即根据燃料含碳量的不同而有所区别。譬如,2005年挪威对石油征缴的二氧化碳税税率是41欧元/吨,对轻油则征收24欧元/吨,对重油征21欧元/吨。二是视行业、部门不同而不同。为避免对能源密集型行业的竞争造成较严重的不利影响,大多数欧盟国家对含碳比例较高的化石燃料所征收的碳税反而比那些含碳量低的燃料要低一些,而且各国对能源消耗大、竞争力差的行业,都采取了税收减免等优惠措施。同时,为公平起见,对一些非赢利部门也给予了较大幅度的税收优惠。例如,荷兰明确规定社会组织、教育组织和非营利组织缴纳能源管理税可以得到最高为应纳税金50%的税收返还。三是对企业的“低碳”行为进行激励。为鼓励企业节约能源、减少碳排放等行为,欧盟国家在推行碳税过程中非常注重配套实施相应的优惠措施,借此引导企业向高能效、低排放的低碳方向转型。比如,各国对参加自愿减排协议的企业一般都免征(或减征)碳税;英国在征收气候变化税的同时,规定达到能源效率提高目标的企业享受高达80%的税率折扣。
3.坚持税收中性原则。这里的税收中性是指国家通过对纳税人进行补贴、补偿或以减少其他类型税收的方式,使纳税人获得与其所支付的碳税等值的款项,目的是在不增加纳税人税收负担的总体水平基础上征收碳税。实践表明,碳税在实施过程中,不可避免地会对经济利益主体产生一些负面影响,比如会影响企业和部门的国际竞争力,对收入分配尤其是低收入家庭产生不利影响等等。对此欧盟国家的解决办法主要有两种:一是有增有减,即在征收碳税的同时,削减个人所得税、社会保障税等其他税种的税负。二是善用税款,将征缴的碳税收入用于环境保护、研发能源节约技术或投入到养老基金、补助贫困家庭等。如英国将气候变化税收入的用途分为三部分,其中大部分以减免社会保险税的方式返还给企业,余下部分作为节能投资的补贴和投入碳基金。碳基金是用气候变化税的部分收入创立的,其工作重点是帮助企业和公共部门减少碳排放,提高能源利用率,加强碳管理以及投资低碳技术开发。英国合理使用碳税收入的做法,不仅避免过多增加企业的税负,还促进了风力发电等可替代能源产业的迅速发展,获得了“双重红利”的好处。
二、我国引入碳税的几点建议
欧盟国家征收碳税的实践表明,只要在引入碳税的过程中,从税制设计、引入方式、速度和节奏等方面,都充分考虑碳税对经济社会的负干预作用,并采取有效的应对措施,即可扬长避短,既发挥碳税的调节和引导功能,又能将其负面影响尽量减至最小甚至消除。这对我国引入碳税是一个很好的启示。不过,也必须注意我国的国情与欧盟国家相比存在很大差异,特别是所处的发展阶段和能源结构不同。欧盟国家已基本渡过了高消费资源、高污染排放阶段,进入后工业社会,而我国目前正处于以重化工业为主的工业化中期阶段。在能源结构上,欧盟国家以石油、天然气为主,我国则以煤炭为主,而且这种能源格局还将延续很长时间。这些差异意味着征收碳税对我国相关产业和产品的国际竞争力及经济运行造成的负面影响更为明显。因此,在我国的碳税研究和实践过程中,要充分考虑本国的国情特点,尽量避免短期内对关键工业和经济部门尤其是能源密集型行业(如煤炭、电力、石油、钢铁等行业)产生大的冲击。
1.设计适合我国国情的碳税制度
(1)纳税人和计税依据。碳税针对二氧化碳排放征收,而二氧化碳主要因消耗煤炭、石油、天然气等化石燃料产生,据此,碳税的纳税人可确定为:因消耗化石燃料向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。计税依据理论上虽然应当是二氧化碳的实际排放量,但鉴于我国的税务机关(或环保机构)尚不具备对二氧化碳排放量进行监测的能力,为便于操作和降低征管成本,在征收碳税时应参照欧盟国家的做法,采用二氧化碳的估算排放量作为计税依据。
(2)税率的确定。确定税率时要考虑以下四方面问题:一是应实行定额税率。基于二氧化碳排放的特点及税制简化、便利原则,碳税税率最好是定额税率,即按照化石燃料的含碳量规定固定的税额。二是税率水平要适中。若税率过低,达不到预期的二氧化碳减排效果;若过高,又会使能源密集型产业受到较大冲击,影响其国际竞争力,不利于经济增长,所以,税率必须适当,既不能超出纳税人的承受能力,又要促使其对征税作出积极反应。税额应尽可能高于纳税人为减排而使用替代能源或技术改造的预期边际成本。三是要实行差别税率。应当根据能源类别、能源需求价格弹性或能源效率水平的不同,规定有差别的税率。在开征初期,可借鉴欧盟多数国家的经验,对含碳比例较高的化石燃料的税率定得相对低一些,以减轻能源密集型行业的经济负担。四是税率水平不宜一步到位。应借鉴欧盟国家分步推进的做法,在引入碳税之初,可先选择一个相对较低的税率水平,并且在一定时间内使税率水平保持基本稳定,然后再根据能源价格水平、国内社会经济的发展状况及国际协调等因素,适度逐步提高税率水平。
(3)税收优惠。碳税的税收优惠政策不仅要起到激励作用,还应发挥“减震”功效。一方面对积极采用技术减排和回收二氧化碳并达到一定标准的企业,给予税收减免、投资抵免等优惠政策以资鼓励;另一方面,对能源消耗大、竞争力差的企业,在开征碳税的初期阶段,也应采取税收减免或税收返还补贴等优惠措施,以避免对特定行业产生较严重的不利影响,减轻碳税推行的阻力。值得注意的是,强调对能源密集型行业给予税收优惠并不是保护“碳排放大户”,因为它们享受优惠是有前提条件的。这些企业必须与政府签订提高能源利用效率或减少二氧化碳排放的相关协议,并且做出节能降耗方面的努力(要在规定期限达到一定的标准)。
(4)税款的使用。为起到促进碳减排的作用,同时又保持税收收入中性,碳税的税款应当主要用于两方面:一部分“专款专用”,主要用于节能减排及可替代能源技术的开发与应用等方面。为提高资金使用效益,建议借鉴英国的经验,在各级财政用一定比例的碳税收入成立“碳减排基金”,以项目制运作的方式,帮助企业和公共部门提高能源利用效率、使用替代能源或研发低碳技术等。另一部分用于“减负”,主要用于重点行业的退税优惠,或投入养老基金,以减轻企业和个人的缴费负担。再或者,直接补贴低收入家庭,从而减少征收碳税产生的收入负效应对低收入群体的不利影响。考虑到我国现阶段经济发展水平不高,节能减排所需的资金不足,所以碳税收入的大部分应划作“专款专用”,同时财政还需加大对节能环保的投入。
2.确定切实可行的实施方式
首先,要预告和宣传,做好舆论准备。开征碳税对我国而言是一个新生事物,获得社会公众的广泛支持是其顺利推行的前提条件。因此,不妨借鉴欧盟的通行做法,在开征之前对企业进行预告,以减缓碳税对企业的冲击。同时还应做好宣传工作,利用国内各种媒体、通过多种形式向社会大众宣传开征碳税的重要意义以及对其可能产生的负效应采取的削减措施,从而打消公众的疑虑,增强他们对碳税的接受度。其次,要注意与其他二氧化碳减排措施相协调。促进碳减排的有效措施,除碳税外,还包括其他对化石燃料征收的税种(如资源税、能源税、消费税、硫税等)以及使用替代能源、可再生能源、能效标准、增加碳汇等其他政策手段。在碳税制度设计及实施过程中,既要注意与其他税种相互衔接,避免因重复征税或设计上发生冲突而削弱各税种的“减排”功效,还要与其他方面的政策措施互为补充、相互协调,从而形成合力,共同发挥节能减排的作用。
3.选择恰当的开征时机
若想尽可能减少碳税对经济社会的负面效应,减小社会阻力,开征的时机是否恰当至关重要。选择开征碳税的时机主要看两个方面:第一,开征的基础条件是否具备。由于征收碳税在短期内不可避免地会对经济增长、产业竞争力、居民可支配收入及物价等产生负面影响,所以启动这一政策工具往往需要较好的国内外经济环境。第二,与其他关联税种出台时间的间隔。碳税与其他相关化石燃料的税种(如资源税、能源税、消费税等)在征税上存在交叉,其他关联税种的出台(或实质性改革)必然会带来化石燃料价格上涨,在这种价格上涨的影响尚未消化之前,碳税是难以开征的。从目前情况看,受国际金融危机的冲击,国内外经济都存在许多不确定因素,增加了开征碳税的难度,而且原计划于2008年择机实施的资源税改革也因国际金融危机造成国内经济增长下滑而延迟。综合考虑以上各种因素,我国开征碳税宜等待国际、国内宏观经济环境相对稳定下来,资源税改革启动之后的1—2年内,选择一个不会对经济运行形成过大冲击的合适时机实施。财
责任编辑 刘慧娴
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