时间:2020-01-21 作者:丁国光
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摘要:
我国县域面积约占全部国土面积的94%,县域人口约占全国总人口的71%,县域GDP约占全国GDP的55%。统筹城乡,县是关键;财政改革,县是重点。为了解中西部县级政府统筹城乡改革发展的能力,笔者到湖南省怀化市新晃县进行了专题调研。
一、县域经济发展水平低,财政自给能力弱
新晃县地处湘西,距长沙600多公里,与贵州三面交界,是侗族自治县、省级扶贫开发重点县,集老、少、边、贫于一身。全县1508万平方公里,27万人口。新晃县属于中部省份的西部县,因此在中西部地区有一定的代表性。
(一)经济发展水平低。2004年以前该县的支柱企业是县卷烟厂,2004年烟厂政策性关闭以后,至今没有形成替代的支柱产业和骨干财源。现有工业中只是一些小规模的矿产冶炼和高能耗企业,2008年全县27家重点企业缴纳的国税和地税收入总和仅3747万元。县域工业落后导致城镇化水平低,农民转移难、就业难、增收难。2008年新晃县城镇化率仅26.7%,大大低于全国、全省和怀化市平均水平。全县近20万农村人口中,有6万多农村劳动力到外地打工,几乎每户有一人外出。尽管如此,2008年全县农民人均纯收入仅1754元,只相当于全国平均水平的36.8%。2008年县内城乡居民收入差距为3.88...
我国县域面积约占全部国土面积的94%,县域人口约占全国总人口的71%,县域GDP约占全国GDP的55%。统筹城乡,县是关键;财政改革,县是重点。为了解中西部县级政府统筹城乡改革发展的能力,笔者到湖南省怀化市新晃县进行了专题调研。
一、县域经济发展水平低,财政自给能力弱
新晃县地处湘西,距长沙600多公里,与贵州三面交界,是侗族自治县、省级扶贫开发重点县,集老、少、边、贫于一身。全县1508万平方公里,27万人口。新晃县属于中部省份的西部县,因此在中西部地区有一定的代表性。
(一)经济发展水平低。2004年以前该县的支柱企业是县卷烟厂,2004年烟厂政策性关闭以后,至今没有形成替代的支柱产业和骨干财源。现有工业中只是一些小规模的矿产冶炼和高能耗企业,2008年全县27家重点企业缴纳的国税和地税收入总和仅3747万元。县域工业落后导致城镇化水平低,农民转移难、就业难、增收难。2008年新晃县城镇化率仅26.7%,大大低于全国、全省和怀化市平均水平。全县近20万农村人口中,有6万多农村劳动力到外地打工,几乎每户有一人外出。尽管如此,2008年全县农民人均纯收入仅1754元,只相当于全国平均水平的36.8%。2008年县内城乡居民收入差距为3.88:1,远大于全国3.32:1的比例。
(二)财政自给能力弱。2008年全县一般预算收入8761万元,其中地方一般预算收入仅5502万元。全县财政供养人员9371人,人均一般地方预算收入仅5871元。2008年全县财政支出44010万元,是全县地方一般预算收入的8倍。2008年,新晃县来自上级财政一般转移支付加上县自有财力共计23358万元,占全县财政支出的53.1%。其中88.8%用于公职人员工资和津补贴发放,剩余的11.2%用于安排公用经费。据调查,新晃县财政除对县四大家和公检法(人均2万元)及乡镇(人均0.5万元)等重点单位给予公用经费安排外,对其他部门没有统一的公用经费安排标准,也很少安排公用经费。
(三)社会事业欠账多。全县基础设施比较落后。县城第一座污水处理厂今年刚开始兴建。全县还有17公里通乡公路、45.6%的村级公路没有硬化,约83.3%的农村人口存在饮水安全问题。涉及1.5万农户的农村电网尚未进行改造,导致这些农户的电费负担每度高达0.8—1.0元。到目前,全县还有3万多农村人口未脱贫,占农村总人口的13.9%。
(四)县级配套压力大。2008年新晃县得到上级转移支付38442万元,包括:一般性财力转移支付8526万元,占22.2%。专项性财力转移支付16215万元,占42.2%。其中民族地区转移支付1006万元,调整工资补助6088万元,义务教育补助689万元,农村税费改革转移支付1727万元,缓解县乡财政困难转移支付671万元,化解农村义务教育债务补助520万元,其他各项结算补助5514万元。项目性转移支付13701万元,占35.6%。以上转移支付中,有指定用途的专项性和项目性转移支付占全部转移支付的47.7%。上级安排的这些专项支出、项目支出,对促进县域经济社会发展具有重要作用。没有上级的项目和资金支持,中西部县域发展差距将继续扩大。但这些专项性、项目性支出很多都要求县级配套,新晃县领导反映:“没有项目盼项目,有了项目怕项目。完不成配套任务,既经不起上级检查,又完不成项目计划,对上级、对群众都难交待。”据调查,2008年上级要求新晃县提供配套资金的专项和项目包括行政政法、教科文、社会保障、农林水利、经济建设、人员经费等5类52项,需要县级配套11456万元。当年落实配套5864万元,配套完成率51.1%,缺口率48.9%。缺口最多的是经济建设类的公路建设投入,缺口2494万元,其中乡村公路配套投入缺口1271万元。其次是人员经费附加项目中的住房公积金配套缺口764万元、干部职工医疗配套缺口677万元、工会经费配套缺口290万元、职工福利费配套缺口397万元。
随着2009年扩大内需新项目的上马,加上2008年项目的配套资金缺口,2009年新晃县配套资金缺口扩大到了11687万元,全县政府债务随之进一步增加,从2008年的2.74亿元,增加到2009年的3.4亿元。
二、县级统筹能力弱,乡村服务内容缺
类似新晃县这种县域经济发展水平比较低、财政自给能力比较弱、主要依靠上级转移支付过日子的县,在中西部地区还比较普遍。造成这种状况的原因比较复杂,既有各县的特殊县情,也有制约县级发展的宏观体制机制等共性问题。
(一)县级政府统筹能力比较弱。一是垂直机构设置多,“条块”关系难处理。目前从县到乡镇,既有中央部门的垂直机构,又有省级部门的垂直机构,还有县级部门的垂直机构,而且垂直机构有不断增加的趋势。结果是事权、责任在县乡政府,人事、钱物在上级部门。管事的不管人,管人的不管事;有限财力,无限责任。而且在同一个县乡,垂直机构与非垂直机构之间在工资福利、公用经费等方面差异很大。例如,新晃县2008年在工资和津补贴方面,县级部门(含党政,下同)人均21054元、乡镇部门(含党政,下同)人均19888元,垂直的地税部门人均25565元、工商部门人均28000元、国土部门人均37523元,国土部门比乡镇部门的人均工资福利高出88.7%。在公用经费方面,县级部门人均10564元、乡镇部门人均3000多元,地税部门人均40488元、工商部门人均4800元、国土部门人均38718元,地税部门比乡镇部门的人均公用经费高12倍多。这些差异影响县乡政府的统筹力、执行力和公信力。二是部门条条干预多,“条块”资源难整合。近年来,不少中央和省级主管部门加大了对乡镇站所办公用房建设的支持力度,但大都提出了要“独立选址、独立规划、独立办公”,既要县乡提供配套资金,还要县乡提供建设用地,县乡政府有苦难言。本来1亩地可建几个站所共用的办公楼,而分开建则要多占用几倍的土地,造成土地浪费和集镇建设混乱。如步头降乡,乡计生办、国土站、安监站、文化站、综治办、水利站、经管站、民政办尽管各只有1人,财政所、畜牧站、农技站也各只有2人,但其中9个站所都各自已有或准备独立建设办公楼,以致很多站所都是1人拥有一栋办公楼,形成办公楼闲置和投资浪费。另一方面,乡镇办公用房又存在大量危房和短缺问题。2009年新晃县23个乡镇办公用房总面积中,D级危房面积占21.1%;需要维修的C级用房面积占25.2%。同一个乡镇“一院多制”,站所之间办公生活用房苦乐不均,影响干部的积极性。三是待遇不高门槛高,县乡人才留住难。2008年,新晃县县级缺编435人,乡镇缺编95人。县级缺编的主要是教育、农业、林业、水利、交通、卫生等,这些县级编制虽归县级部门管理,但大多是由县级部门垂直管理到乡镇站所的,主要是为乡村和农民服务的事业编制,这类缺编意味着政府为农服务缺位。在乡镇缺编的95人中,乡镇党委政府缺编73人,缺编的主要是公务员。缺编的主要原因,一方面是待遇低留不住人。由于财政困难,2008年全县财政供养人员人均月工资和津补贴只有1845元,新参加工作的人员收入更低。另一方面是门槛高招不到人。县乡公务员招录要由怀化市(地级)人事部门统一组织考试,标准比较高,外地能考上的人才不愿来,而本地人才往往又考不上。特别是一些支农、支教、支医、扶贫和“村官”大学生,尽管能吃苦,工作也出色,适合乡镇基层工作需要,但县乡无权将他们转为公务员,最终外流。教师等事业单位的资格考试也很严格,难以招录到合适的人才。
(二)县级政府统筹城乡的改革力度不够大。到2008年,新晃县的城镇化率仅为26.7%,城镇人口不到7万人,20万农村人口分散在1508万平方公里的23个乡镇。农村人口居住高度分散,造成县乡政府和农民群众在农村基础设施投资上代价巨大。越分散、越偏远、人越少、越贫穷的村组,农民集资负担越重。以县农村通畅公路建设为例,农民人均集资少则300—600元,多的达2000—3000元。农民为修路集资而卖猪、卖牛、砍树,甚至返贫,地方政府负债增加。实践证明,城乡分开搞建设,结果是投资效益不合算,城镇街道冷清清,农民负担无止境,规模经营难推进。造成这种问题的原因主要有以下方面:一是城乡户口制度造成城乡投资成本效益不合算。在新晃这类经济欠发达的县,虽然普通城镇居民与农民在就业、上学、就医等方面已没有实质性差别,城镇户口已没有多少“含金量”,但目前县里仍在沿用老的城乡户口管理办法。现在新晃县每年新增加的城镇人口仅1000多人,按此进度,10年才能增加1万多城镇人口,要100年才能再增加10万城镇人口。虽然城镇人口很少,但由于多方面的原因,县城必须扩建,户口却把农民挡在了城外,城镇唱起了“空城计”。农村人口既多且分散,建设新农村又必须增加农村基础设施投资,必然造成农村投资浪费。目前,农村学校、乡村道路、农民住房等闲置或低效率使用问题已大量出现。二是农民进入城镇创业就业的条件还不够好。近年来,新晃县加大了促进创业就业的政策支持,在工商登记、人员培训等方面提供了优惠。但相对于对外招商引资来说,对农民进入城镇创业就业的重视、支持和用地等优惠还不够。县里建立的工业园区和开发区主要是对外来比较大的企业提供的,而对本地农民和中小企业还没有类似的创业园区等扶持政策。三是缺乏鼓励引导农民进入城镇购房和居住的措施。虽然农民因进城打工、子女进城上学等原因有进入城镇居住的强烈愿望和需求,但仍面临不少困难。首先是由于农民收入低,难以到城镇买房。新晃县2008年农民人均纯收入仅1700多元,户均年收入6000元左右。县城一套90平方米的商品房约需要9万元,需要花费农民全家15年的收入。随着房价的上涨,农民进城购房的能力还将下降。其次是地方没有吸引打工农民进入城镇购房的措施。全县有7万多农村劳动力外出打工,积累了一定的资金。如扶罗镇有5000多人外出打工,约30%的人每年收入1万多元,但他们中只有20-30%的人在城镇买房。这说明大多数打工农民只是把本县城镇当成一个中转站。其三是现行制度不利于农民进入城镇购房居住。除城乡户籍管理制度障碍外,现行征地补偿制度、农村金融制度、农民宅基地管理制度等都限制了农民进入城镇购房居住和谋生的能力。新晃县内高速公路需征地2000多亩,失地农民1200多人,每亩只补偿1.2万元;18公里的高速铁路即将开始征地,补偿标准每亩也只有2万元。城镇建设用地,按照规定标准,每亩也只能补偿3万元。由于农房、农地、农产品均不能抵押,农民不能像城市居民那样贷款购房。当前不少农民举家外出,农村出现不少空房,但农房不能销售,宅基地不能在城镇异地置换,制约了农民进入城镇购房的能力。
(三)乡村服务内容缺失多。农村税费改革后,乡村干部与农民之间气顺了,农村基本形成了和谐社会,但从城乡一体化的要求看,乡村基层组织转变职能、加强服务仍然任重道远,乡村服务内容和服务手段仍有缺失。一是乡村规划服务缺失,乡村建设放任自流,既浪费资金土地,又不利于公共设施建设。二是乡村环境卫生服务缺失,垃圾无人收集处理,农村污染加重。三是乡村公益设施维护缺失,无人管、无钱管,损坏快、报废早、效益小。四是乡村弱势群体服务缺失,农村留守儿童、留守老人、孤寡老人、残疾人等群体缺少日常照顾和精神关爱,成为突出的社会问题。五是乡村公共文化服务不足,农村集体文化、体育活动难开展,一些传统特色文化趋于消失。六是乡村安全教育服务不足,农村交通运输、农药农机使用、灾害疫病防治等存在较多安全隐患。
三、增强县级统筹能力,推动城乡一体化改革
从新晃县的情况看,要加快县域经济社会发展,必须增强县级政府统筹城乡改革发展的能力,加快县域工业化和城镇化,加快城乡一体化。
(一)扩权强县,增强县级政府统筹城乡的能力和权力。农村人口主要分布在县域,县城和集镇是农民转移、创业、就业最近最便利的地方,需要充分发挥县级政府统筹城乡的作用。一是要进一步增强县级政府的财力和开展公共服务的能力。按照基本公共服务均等化的要求,以县域人口、国土面积、自有财力等因素统筹计算县级政府应提供的城乡公共服务及所需的财力保障,财力不足部分应由中央和省级政府给予转移支付补助,特别要加大对中西部县的补助。二是进一步增强县级政府统筹县域内政府性人财物资源配置和县乡机构设置管理的权力。在上级政府可根据县域人口、面积等因素确定辖内县乡机构、人员编制、土地使用总量的前提下,赋予县级政府在辖区内的人事招录使用权、机构设置管理权、资金整合权、土地配置权等权力。在此基础上,把目前上级政府特别是上级部门的部分权力下放到县,减少部门“条条”分割和干预。三是进一步增强县级政府统筹城乡产业发展的能力。产业发展是统筹城乡的物质基础,是增加城乡就业的根本出路。产业发展主要依靠市场机制,主要靠企业发展,但企业发展离不开政府在土地、信贷、劳动力、技术等要素市场的改革和服务,建议允许和鼓励县级政府开展经济要素市场的放权改革试点。
(二)责任到县,提高县级政府对统筹城乡的认识和责任。一是县级政府要充分认识统筹城乡对强县富民的意义。统筹城乡是扩大内需的需要,是搞活县域经济的需要。特别是中西部县,必须改变“关着城门建县城、盯着外商搞招商”的老思路,而应树立“敞开城门迎农民、放活农民扩城镇”的新思维,把招商引资的各种优惠条件让农民享受到,把农民应得到的征地补偿、工资收入、资金扶持、社会保障等政策落实好,调动农民参加工业化、城镇化的积极性,这样才能强县富民。二是县级政府要加大统筹城乡改革的力度。加快取消县域范围内城乡户口管理制度,鼓励农民进入城镇创业、就业和购房居住。建立城乡一体的劳动力就业、工资、培训和社保等制度,促进城乡劳动力流动和配置,保障农民进城的合理合法权益。三是县级政府要增加城乡一体的服务内容。制定和实施统筹城乡发展的科学规划,包括县城、集镇和农村的建设规划,保证规划的科学性、前瞻性、操作性,减少投资浪费。制定产业发展规划,发挥市场机制的主导作用和政府的扶持引导作用,促进各种龙头企业、支柱企业和中小企业发展。四是深化县域行政管理体制改革,建立统筹城乡职责清晰、运行高效、奖罚分明的行政管理服务体系。要把落实统筹城乡改革工作任务作为考核各级干部的重要依据。
(三)改革促县,完善县级政府统筹城乡的宏观环境。在很大程度上,县级政府是统筹城乡政策的主要执行者,中央和省级政府要加快重大宏观管理体制改革,为县级政府统筹城乡提供良好的宏观政策环境。一是改革完善金融服务,为统筹城乡发展提供信贷支持。不论从农民看,还是从中小企业看,贷款难是统筹城乡发展的最大障碍。需要从宏观金融管理体制上破解这一难题,促进县域经济取得突破性发展。二是改革完善土地管理制度,增加农民的土地收入。要在加强耕地保护规划和完善农民社会保障的前提下,允许农民非农土地的股份化、市场化,参照市场价格确定公益性用地的补偿标准,赋予农业用地和农民宅基地的抵押贷款权等。三是加快建立覆盖城乡的社会保障制度,实行城乡统一的高中低多档次个人缴费标准、退休养老金发放与个人缴费挂钩的体制,促进城乡之间的人员流动和城镇化进程。四是取消城乡二元结构户籍管理制度。原则上,农民在城镇买房或有稳定工作就可获得城镇户口,同时保证其现有土地承包权不改变,现有宅基地权益不改变。财
(作者为国务院农村综合改革工作小组办公室副主任)
责任编辑 张蕊
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